Prof. Edith Hooge over (=tegen) grootschaligheid in het onderwijs

(Deel uit essay: Hoge verwachting, vrije uitvoering, stevige sturing. Een essay over onderwijsbestuur)

'Too big to succeed'

'De mens is de maat van alle dingen, van wat is dat het is, van wat niet is dat het niet is.' Protagoras

Iedereen voelt aan dat er iets niet klopt aan de omvang van onderwijsorganisaties en hun besturen. Daarom wil ik er in dit essay aandacht aan besteden en vragen rondom bestuurlijke schaalgrootte ontrafelen. …

De groeiende afstand tussen onderwijsbestuurders en intern toezichthouders enerzijds en leerlingen, ouders, personeel en partijen in de lokale omgeving anderzijds, het risico van verlies van de menselijke maat ('dat je gezien en gehoord wordt') en de veronderstelling dat ouders en leraren hun weg beter zouden vinden naar een klein bestuur worden al in 2008 zowel door de Onderwijsraad (2008) als door de minister (TK, 2008-2009) aan de orde gesteld. In 2012 vraagt de commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis (2012, p. 68) er opnieuw aandacht voor en spreekt zij zelfs over 'verweesd onderwijs'.

Echter, door de consternatie over de incidenten en het risico van 'too-big-to-fail' vinden deze zorgen onvoldoende weerklank. Onterecht in mijn ogen, want als het bestuur zich loszingt van de onderwijspraktijk en de menselijke maat afneemt, staat dit de realisatie van goed onderwijs in de weg. Dit risico van 'too-big-to-succeed' is een fundamenteel probleem.

Het gevaar van 'too-big-to-succeed' ligt in de vraagstukken van complexiteit en menselijke maat die ontstaan als onderwijsbesturen (te) groot worden. Als de omvang toeneemt, wordt de te besturen configuratie van organisatie en omgeving complexer waardoor het voor bestuurders, intern toezichthouders en andere betrokkenen bij het bestuur moeilijker is om alles te overzien. Zij kunnen het zicht kwijtraken op wat zich afspeelt tussen de hoofdrolspelers van het onderwijs op de scholen of opleidingen, weten niet meer hoe de onderwijskwaliteit ervoor staat, hoe deze vorm krijgt en wordt beleefd en of het wel de onderwijskwaliteit is die gewenst wordt. Ook wordt het lastiger om goed in te spelen op dat wat zich in de omvangrijke en ingewikkelde (bestuurlijke) omgeving voordoet. Daarnaast ligt fragmentatie op de loer: aparte stafafdelingen voor financiën, ICT of kwaliteitsbewaking en de verschillende managementlagen, aanvankelijk opgericht om bestuur en management in goede banen te leiden en de onderwijspraktijk te ondersteunen, dijen uit en verworden tot bolwerken, waardoor het besturen er niet makkelijker op wordt.

De menselijke maat kan ook verloren gaan bij onderwijsbesturen van te grote omvang (Baggerman, et al., 2011): nabijheid, benaderbaarheid en herkenbaarheid verdwijnen dan uit de organisatiecultuur. De hoofdrolspelers van onderwijs kunnen de onderwijspraktijk niet meer goed overzien, herkennen zichzelf onvoldoende in de school of opleiding en vinden het moeilijk hun eigen positie en rol te bepalen in het (zeer) grote geheel. Als de menselijke maat verdwijnt, is er onvoldoende mogelijkheid voor onderling persoonlijk contact en wordt onvoldoende ruimte ervaren om invloed uit te oefenen en verantwoordelijkheid te kunnen nemen voor het eigen handelen. Dit verlies van de menselijke maat is natuurlijk fnuikend voor het samenspel dat nodig is voor het 'maken' van goed onderwijs. …

De problematiek van 'too-big-to-succeed' wordt des te prangender nu de bestuurlijke omvang van onderwijsorganisaties toeneemt op een hoger systeemniveau, namelijk op het bovenbestuurlijke niveau. Dit klinkt ingewikkeld, en dat is het ook. Onderwijsbesturen in alle onderwijssectoren werken namelijk in toenemende mate samen in bovenbestuurlijke netwerken, wel of niet vrijwillig en al dan niet beleidsgestuurd. (cf. opgelegde regionale samenwerking tussen schoolbesturen in de plannen voor de invoering van grote scholengroepen in Vlaanderen). Zo is in het primair onderwijs een ontwikkeling naar integrale kindcentra in gang gezet, krijgen de wettelijk verplichte samenwerkingsverbanden passend onderwijs in primair en voortgezet onderwijs een belangrijkere positie en worden zij direct bekostigd door de overheid, en krijgen relaties tussen beroepsonderwijs en bedrijfsleven ook in bestuurlijke zin andere vormen, zoals de Centra voor innovatief vakmanschap in het mbo en de Centers of expertise in het hbo. De onderwerpen van de bovenbestuurlijke samenwerking grijpen diep in in de onderwijs-, beroepsvormings- en onderzoekspraktijk van scholen en opleidingen. De grenzen tussen de afzonderlijke onderwijsinstellingen vervagen of verdwijnen zelfs, en zo ontstaat er een lappendeken van bestuurlijke entiteiten van waaruit de praktijk van onderwijs wordt bestuurd.

…Naarmate de bestuurlijke omvang toeneemt, wordt het moeilijker om een onderwijsorganisatie goed te besturen. Bij goed onderwijsbestuur worden de hoofdrolspelers van het onderwijs namelijk nooit alleen als sturingsobjecten benaderd die met behulp van  regels, interventies en prikkels richting het gewenste gedrag worden gestuurd (de mogelijkheid hiervan wordt sowieso zwaar overschat, zie wat ik schrijf over beperkte bestuurbaarheid van onderwijsorganisaties (Hooge, 2013)). Integendeel, leerlingen, hun ouders, leraren en direct leidinggevenden vormen het centrale onderwerp bij goed onderwijsbestuur. Hiertoe hebben onderwijsbestuurders contact met hen nodig om aan te kunnen sluiten bij hun gedrag, houding, percepties, interpretaties, kennis en vaardigheden. Behoud van de menselijke maat is hiervoor een heel belangrijke conditie. Als de organisatie en de omgeving te complex zijn geworden en de menselijke maat in het geding is, verliezen onderwijsbestuurders de aansluiting met de hoofdrolspelers van onderwijs. En dan speelt het fundamentele risico van 'too-big-to-succeed'.