Kan men straks nog nieuwe scholen oprichten als minister Crevits in decreet over bestuurlijke schaalvergroting hoge normen oplegt?

Dringende vraag aan de leden van de commissie onderwijs e.d.
Alvast een aantal conclusies uit een inspirerende studie uit Nederland

Nieuwe toetreders tot het onderwijs (Rapport van TIAS)
Voorstudie op basis van wetenschappelijk onderzoek S ie tsk e W a s la nd er & Ed ith H oog e, m a a r t 2 01 5

Al met al ontwikkelt het Nederlandse stelsel zich van een substantiële sector ‘independent schools’, naar een stelsel dat bijna uitsluitend bestaat uit dat type scholen. Nederland vervult op het gebied van ‘independent schools’ dan ook een gidsfunctie.

Grootschalige internationale vergelijkingen laten zien dat onderwijsstelsels met veel independent schools over het algemeen beter presteren (Woessmann, 2007). In veel landen zijn de laatste decennia in vele varianten ‘independent schools’ ontstaan (Brewer & Hentschke, 2009).

Mede als gevolg van de grondwettelijke autonomie voor scholen, is de variëteit van het aanbod in Nederland van oudsher relatief groot. In het primair onderwijs kennen we naast de traditionele vernieuwingsscholen (o.a. Dalton, Montessori, Freinet, Vrije Scholen) ook nieuwe onderwijsconcepten zoals O4NT en programma’s voor hoogbegaafden. In het voortgezet onderwijs zijn rond de eeuwwisseling verschillende ‘profielinnovaties’ ontstaan, zodat Nederland nu onder meer cultuurprofielscholen, technasia, tweetalig onderwijs en Topsport Talentenscholen (scholen met LOOT-licentie) heeft (De Vijlder, Bakker & Van den Blink, 2014). Kenmerkend voor het Nederlandse stelsel is dat deze vernieuwingen en profileringen bínnen het bestaande stelsel en in beginsel voor alle scholen mogelijk zijn. Scholen met een dergelijk profiel hebben zich veelal georganiseerd in verenigingen of stichtingen, die meer of minder verplichtende eisen stellen aan scholen om zich aldus te profileren. Anders dan in Nederland, ontstaan in andere landen onderwijsbesturen die louter bestaan uit scholen met een specifiek profiel (bv KIPP). Al met al accommodeert het Nederlandse stelsel veranderingen die in andere landen aanleiding zijn voor aanpassing van het stelsel zelf.

Tot slot wijzen we nog op drie relevante verschillen tussen Nederland en de landen die in de casussen zijn beschreven. Ten eerste heeft de Nederlandse leerplicht vooralsnog het karakter van een schoolplicht en is thuisonderwijs maar zeer beperkt mogelijk. Zoals aangegeven (§ 8.3) zijn het vooral de virtuele charter scholen die de laatste jaren de grootste groei doormaken in de Verenigde Staten (Molnar, 2014). Ten tweede kent ook Nederland commerciële partijen die in het funderend onderwijs hun geld verdienen (o.a. commerciële educatieve infrastructuur, particulier en niet-bekostigd onderwijs).

Aandachtspunten bij nieuwe toetreders in het onderwijs

Op basis van deze review formuleren we een aantal aandachtspunten voor beleid als het onderwijsstelsel breder open wordt gesteld voor nieuwe toetreders. We geven steeds het spanningsveld aan waartussen een evenwicht gezocht moet worden. Afhankelijk van specifieke beleidsdoelen verschilt het evenwicht dat wenselijk wordt geacht.

In de onderzochte gevallen was het beleid er actief op gericht om nieuwe aanbieders van onderwijs toe te laten treden tot het publiek bekostigde stelsel. Als dat het belangrijkste beleidsdoel is, is het belangrijkste spanningsveld waartussen een evenwicht gevonden moet worden dat tussen enerzijds het voorkomen van onnodige drempels voor nieuwe toetreders en anderzijds het minimaliseren van risico’s op het gebied van kwaliteit en duurzaamheid van de nieuwe school. Ervaringen in andere landen wijzen er op dat het bieden van ruimte aan nieuwe partijen in het onderwijsstelsel, op gespannen voet kan staan met de ervaring en expertise die nodig is om met succes een onderwijsorganisatie op te (doen) bouwen.

Dit geldt op twee niveaus: dat van de autoriserende organisatie(s) en dat van de nieuwe school. Ten eerste blijken er meer nieuwe scholen te ontstaan als de autorisatie van nieuwe scholen niet bij één (landelijke) organisatie is ondergebracht, maar bij meerdere (bijvoorbeeld ook op lokaal niveau). Als meerdere organisaties nieuwe scholen mogen autoriseren, is binnen al die organisaties expertise nodig.

Het spanningsveld tussen ruimte en expertise geldt ook op het niveau van nieuwe scholen. Voor de Verenigde Staten en Engeland wijzen onderzoekers er bijvoorbeeld op dat het beleid ondernemers uit de private sector de ruimte wil bieden vanwege hun innovatieve ideeën, maar dat juist voor die groep een risico bestaat op beperkte duurzaamheid van de school (Fitz & Beers, 2002; Carruthers, 2012). Het vooraf willen beperken van het risico op onderwijs van onvoldoende kwaliteit en/of een school die snel weer sluit, is veelal aanleiding voor het opwerpen van drempels en het complexer worden van het autorisatie-proces.
Er zijn indicaties dat complexiteit van de autorisatie-procedure leidt tot selectiviteit in de aard van de aanvragers (meer hoogopgeleiden en mensen met onderwijsexpertise) en de aard van de nieuw opgerichte scholen (minder voor moeilijker doelgroepen en minder opgericht in achterstandswijken). De eerste vorm van selectiviteit – van de aanvragers – kan worden ondervangen door aanvragers van nieuwe scholen actief te ondersteunen, in de vorm van expertise of financiële middelen om expertise in te huren. In de beschreven landen blijken externe (commerciële) partijen betrokken te worden bij het aanvragen van een nieuwe school. Actieve ondersteuning is met name van belang voor partijen die minder bekend zijn met beleid en wet- en regelgeving voor het onderwijs, en voor minder kapitaalkrachtige partijen. Deze laatste vorm van selectiviteit – van de nieuwe scholen – kan worden gecorrigeerd door nieuwe scholen voor moeilijker doelgroepen actief te stimuleren, voorrang te geven, of uitsluitend nieuwe scholen toe te staan voor speciale doelgroepen. Ook middels het huisvestingsbeleid kan worden gewaakt over een evenwichtige spreiding van scholen binnen een geografisch gebied.

Een spanningsveld bestaat ook tussen ruimte bieden aan nieuwe toetreders en het beschermen van bestaande scholen. Met name in lokale onderwijsmarkten zonder demografische groei, betekent toetreding van een nieuwe school dat bestaande scholen met overcapaciteit en bijbehorende kosten te maken krijgen. In stedelijke gebieden en in gebieden met demografische groei is dit spanningsveld minder groot, maar juist daar heeft de komst van een nieuwe school minder effect op de ervaren concurrentieprikkel door andere scholen. In situaties van demografische stabiliteit en ‘verzadiging van de markt’, ontstaat er vooral ruimte voor nieuwe toetreders bij het sluiten van bestaande scholen.
Er moet een evenwicht worden gevonden tussen uitbreiding van het onderwijsaanbod en doelmatigheid. Om ouders en leerlingen daadwerkelijke keuzemogelijkheden te bieden, is op het niveau van een lokale onderwijsmarkt een zekere mate van overcapaciteit noodzakelijk (zie ook § 3.3). Omdat huisvesting het minst elastische deel is van het onderwijsaanbod, manifesteert overcapaciteit zich vooral in de vorm van on- of onderbenutte gebouwen.

Als nieuwe toetreders geen conversie-scholen zijn, is sprake van daadwerkelijke uitbreiding van het onderwijsaanbod. In lokale onderwijsmarkten zonder demografische groei, leidt deze uitbreiding tot hogere kosten voor onderwijshuisvesting. Deze kosten komen ten dele voor rekening van bestaande aanbieders, die vaak niet in staat zijn op korte en middellange termijn hun huisvesting aan te passen. Bij gelijkblijvende financiering op basis van leerlingaantallen, leidt dit er toe dat een groter deel van het onderwijsbudget aan huisvesting wordt besteed n de beschreven casussen vallen nieuwe scholen onder een ander ‘regime’ dan bestaande scholen, vooral om daarmee de variëteit in het onderwijsaanbod te vergroten. Om die reden hebben nieuwe scholen meer autonomie dan bestaande scholen.

Tegen de achtergrond van dat beleidsdoel, ontstaan een aantal specifieke spanningsvelden. Voor nieuwe aanbieders is meer autonomie aantrekkelijk, maar daarmee ontstaat tegelijkertijd een ongelijk speelveld met andere scholen. Afhankelijk van het terrein waarop sprake is van meer autonomie voor nieuwe toetreders, kunnen risico’s ontstaan voor onderwijskwaliteit, ondoelmatigheid en segregatie. Een specifiek punt is ruimte voor eigen personeelsbeleid en rechtsbescherming voor leraren. In het buitenland lijken nieuwe scholen – vooral als ze daarvoor de ruimte krijgen – een ander personeelsbeleid te voeren dan bestaande scholen. Die nieuwe scholen werken met een lerarenteam dat gemiddeld jonger, minder ervaren, en minder vaak bevoegd is. In het buitenland werken nieuwe scholen ook vaker met tijdelijke contracten en prestatiebeloning.

Meer in het algemeen geldt bij de werking van lokale onderwijsmarkten een spanningsveld tussen de ruimte die scholen hebben voor profilering en vernieuwing en de manier waarop scholen leerlingen selecteren. Strategische acties van scholen zijn het best te begrijpen als pogingen om de eigen positie in de lokale hiërarchie van scholen te bestendigen en waar mogelijk te verbeteren. Omdat die lokale hiërarchie ten dele gebaseerd is op reputatie en de samenstelling van de leerlingpopulatie, is het expliciet selecteren van leerlingen of het aantrekken van specifieke groepen leerlingen met een bepaald profiel of programma een aantrekkelijke strategie (zie ook § 3.1). In combinatie met keuzeprocessen van ouders en leerlingen, kunnen mechanismen die werkzaam zijn in lokale onderwijsmarkten leiden tot segregatie tussen scholen. Om (verdere) segregatie te voorkomen, kan worden gedacht aan het stimuleren (of voorschrijven) van loting om leerlingen te selecteren, het verbieden van expliciete toelatingscriteria, en het handhaven daarvan. Het verhinderen van impliciete toelatingscriteria is (nog) lastiger. Daarbij kan gedacht worden aan handhaving en toezicht op de vrijwilligheid van vrijwillige ouderbijdragen.