Recente kritische stemmen over grootschalige en niveau-overstijgende scholengroepen   (Raf Feys)

1. Inleiding: reactie op witboek & recente kritische stemmen  

    

   Onderwijskrant publiceerde in april een witboek over grootschalige scholengroepen en het VSKO-plan in het bijzonder (zie www.onderwijskrant.be). We ontvingen de voorbije weken al heel wat positieve reacties op dit witboek. Velen apprecieerden dat Onderwijskrant eens te meer het initiatief nam om te reageren tegen plannen van de onbderwijskoepel waarvoor vanuit de scholen geenszins een consensus bestaat. Een directrice schreef: “Ik hoop dat Onderwijskrant net zoals met de campagne rond de plannen voor de hervorming van het secundair onderwijs  erin slaagt om ook nu  een tegensprekelijk debat over schaalvergroting en bestuurlijke optimalisering op gang te brengen. Net als in mei 2012 wekten de VSKO-kopstukken begin januari 2012 de (valse) indruk dat er een ruime consensus omtrent hun hervormingsplan bestond en dat er aan dit ‘normatief’ plan niet meer te tornen viel”. (We verspreidden op 6 mei 2012 ook een petitie die al vlug door 13.000 mensen ondertekend werd – en dit niettegenstaande de boycot van deze petitie.)

    

   We ontvingen geen reacties op ons witboek vanwege de VSKO-kopstukken. Ook op onze publicaties en onze petitie destijds rond het hervormingsplan voor het secundair onderwijs, kregen we geen reacties.  Het doodzwijgen van kritiek is binnen de koepel de gangbare tactiek. Jammer eigenlijk binnen een koepel die de dialoog-school propageert. Met het doodzwijgen van alle kritiek proberen de VSKO-kopstukken steeds opnieuw te voorkomen dat de achterban (de directies, de besturen, de leerkrachten, de ouders...) in contact zou komen met kritische geluiden.  Een aangevraagd gesprek over het schaalvergrotingsplan werd ook niet toegestaan.

    

   Bisschop Johan Bonny die de kerkelijke overheid binnen het VSKO-bestuur vertegenwoordigt, beantwoordde wel ons schrijven. Hij schreef: “Beste, Ik heb uw kaderartikel over de schaalvergroting in het onderwijs goed ontvangen en doorgenomen. U maakt een aantal bedenkingen die in het verdere debat moeten en kunnen meegenomen worden. Er is zeker ook nog betere communicatie over het onderwerp nodig. Met de beste groeten, Johan Bonny.” 

De voorbije weken bereikten ons opnieuw een aantal kritische stemmen met betrekking tot het willen invoeren van  grootschalige en niveau-overstijgende scholengroepen – opvallend veel ook over het lot van de basisscholen. We merken dat de kritieken aansluiten bij de analyse in ons witboek. Het witboek biedt wel een meer omvattende analyse en verwijst ook naar de hoorzittingen en naar een groot aantal rapporten.

 In deze bijdrage bekijken we in punt 2  kritische uitspraken uit het verslag van een overleg met directeurs basisonderwijs uit een drietal regio’s.  In punt 3 citeren we uitvoerig uit  een interview van de COV-lerarenvakbond met prof. Geert Devos. In punt 4 nemen we een aantal kritische uitspraken op uit een VLOR-ontwerppublicatie over de identiteit van het basisonderwijs. En ten slotte brengen we in punt 5 verslag uit van  gesprekken en vergaderingen rond deze thematiek waarbij we zelf als lid van de raad van bestuur betrokken waren.

2 . Kritische geluiden van directeurs basisonderwijs uit overleg met drie regio’s 

In een overleg met directeurs basisonderwijs uit drie regio’s binnen de provincie stelde men heel wat terechte bezorgdheden vast.. We bekijken even de conclusies.

De directeurs willen vooreerst en in de eerste plaats de  samenwerkingsinspanningen van de voorbije 12 jaren borgen. De meerderheid van de directeurs wil de bestaande scholengemeenschappen niet opgeven. Zij wensen daarentegen dat de bestaande scholengemeenschappen worden versterkt. Samenwerkingsverbanden tussen scholengemeenschappen kunnen (later) eventueel leiden tot grotere scholengroepen met een (beperkt?) aantal gemeenschappelijke doelen, projecten, realisaties (bv. veiligheid, …), …  (NvdR: voor samenwerking is er inderdaad niet per se een fusie nodig!)

Lang  niet alle directeurs zijn overtuigd van de zinvolheid van bestuurlijke schaalvergroting. Een aantal ziet geen meerwaarde in grotere gehelen. De eigenheid van de basisschool is zijn verwevenheid met de plaatselijke gemeenschap. Daardoor zal er wellicht een verschillend beleid gevoerd moeten worden in de stedelijke of plattelandsgebieden.

Directeurs vragen zich af  of die grote scholengroepen wel werkbaar kunnen zijn. De betrokkenheid van de bestuurders bij alle scholen van zo’n groep, de stijgende vergaderdruk, het afromen van middelen door een centrale administratie, … zijn vaak gehoorde verzuchtingen. Men verwoordt ook duidelijk de vrees dat de eigenheid van het basisonderwijs in de voorgestelde grote groepen verloren zal gaan of onder grote druk zal komen te staan.

De directeurs geloven  eigenlijk ook niet in herverdelingen van de middelen binnen het katholieke onderwijsnet. Zij zijn van mening dat het departement op structurele en recurrente wijze moet zorgen voor een betere beleidsomkadering in de basisscholen door aan leerlingen van het basisonderwijs een grotere puntenwaarde toe te kennen. De directeurs zijn  het volledig samenleggen van alle middelen (werkingstoelagen, punten, trekkingsrechten voor infrastructuur, lestijden, …) in één ongekleurde enveloppe niet genegen is. Men meent dat de middelen op een zo laag mogelijk niveau moeten toekomen én dus niet op het niveau van het eengemaakte bestuur. Men vreest dat dit laatste de onderhandelingspositie van (kleine) scholen onnodig ondermijnt.

De directeur hebben ook grote vragen bij de verhouding tussen vrijwillige en betaalde bestuurders. Men meent ook dat bestuurders niet kunnen betaald worden vanuit de bestaande middelen van de scholen.

Men gelooft ook  niet dat deze hervorming in zo’n korte tijd kan gerealiseerd worden. De directeurs betreuren ook  het ontbreken van overleg met de vakbonden.  Ze vrezen vreest dat de koepel zo de vakorganisaties onnodig uitdaagt (Denk aan vaste benoeming, schoolopdracht, …)

Als er gekozen moet worden voor grote scholengroepen dan wordt het confederale model als het enige haalbare gezien. Een aantal van 2000 à 2500 leerlingen  wordt ervaren als de ideale grootte van een samenwerkingsverband, een bestuurlijke eenheid, een scholengemeenschap of -groep … Men meent ook dat de wenselijke grootte van een samenwerkingsverband verschilt van niveau tot niveau: voor basisscholen is 2000 à 2500  een werkbaar aantal terwijl dit voor secundaire scholen beduidend hoger kan zijn.

3.   COV-vakbond-interview met prof. Geert Devos  in ‘Basis’ 6 juni 2015

3.1 COV: Bij scholen is er de bezorgdheid voor het verlies van een eigen schoolcultuur

Prof. Devos: “Deze bekommernis is er vooral in het basisonderwijs. Wellicht omdat men hoort pleiten voor besturen met zowel basis- als secundaire scholen. Ik vraag me af of we per se  moeten streven naar zo’n niveau-overschrijdende bestuursvormen. Op dit ogenblijk is dit ook niet zo. In het katholiek onderwijs bijvoorbeeld, beheert de overgrote meerderheid van de huidige besturen (zo’n 80%)) ofwel enkel basisscholen, ofwel  enkel secundaire scholen. Ik vind dat je moet nagaan: hoe is de situatie momenteel en moet dar iets aan veranderen of niet? Zijn er redenen om iets te veranderen? Als je scholen hebt op een zelfde campus  lijkt het logisch dat ze onder één bestuur vallen. Maar als dit niet zo is, moet dat dan zo nodig? Ook in het buitenland zie je dat daar niet echt nood toe is (NvdR: we kennen geen landen waar  niveau-overschrijdende scholen groepen het principe zijn.)

Je kan dan zeggen (cf. VSKO-plan): de basisscholen zijn te weinig omkaderd, de secundaire scholen zijn beter omkaderd. Laat de basisscholen samengaan met de secundaire scholen, dan kunnen zij mee genieten van de omkadering van het secundair onderwijs. Je kan daarvoor pleiten. Maar is het niet logischer om er voor te zorgen dat een onderwijsniveau dat te weinig omkader is, beter wordt omkaderd?

3.2 Het COV is bezorgd dat de middelen en dus de kansen die een basisschool heeft, afhangen van de mogelijkheid tot samenwerking met een sterkere secundaire school. Die mogelijkheden tot samenwerking zijn ook beperkter voor het gemeentelijk onderwijs dan voor het katholiek onderwijs. (Het gemeentelijk onderwijs beschikt vaak niet over secundaire scholen in de omgeving.)

Prof. Devos: “Omwille van de verscheidenheid in het Vlaamse onderwijslandschap is het niet zinvol om één model naar voren te schuiven of te bevoordelen. En al helemaal niet een model dat bepaalde onderwijsnetten structureel benadeelt. Het is ongelukkig dat besturen altijd moeten bestaan uit basis- en secundaire scholen.  (NvdR: althans in het VSKO-plan van 8 januari).  Je negeert dan de grote verschillen tussen scholen, besturen, regio’s en netten.  ...

Je moet voldoende aandacht hebben voor de variëteit van het bestuurlijke landschap in Vlaanderen, voor de grote regionale verschillen,  ook voor de soms andere logica van basis- en secundair onderwijs. ... Mijn belangrijkste advies is dat men moet opletten om een model naar voren te schuiven dat overal moet worden toegepast. Dan ga je ervan uit dat de context er niet toe doet terwijl de context er net wél toe doet. Wat zeer opportuun is in een bepaalde regio is dat misschien helemaal niet in een andere ...

3.3 COV: Een andere vrees is dat in grotere bestuurlijke entiteiten de professionele bestuurders te weinig voeling hebben met wat in de school- en klaspraktijk gebeurt.

Prof. Devos: “Dat is een terechte zorg. Veel hangt af van de mate waarin je de directeur nog een belangrijke rol laat spelen in het bestuur. Hoe sterk ga je de macht van de afgevaardigd bestuurder maken? Hebben directeurs bestuurlijk niets meer in de pap te brokken?  ... Je kan het pedagogisch beleid niet scheiden van het personeelsbeleid. Maar het schoolbestuur kan uiteraard wel een aantal administratieve zaken centraliseren, bijvoorbeeld de uitwerking van contracten.”

3.4 Geldverslindende en bureaucratische centrale diensten, minder middelen voor de scholen

Een andere valkuil van schaalvergroting is de neiging om centrale diensten te installeren die middelen onttrekken aan de school- en klaswerking. Diensten die op den duur hun eigen leven leiden. Je ziet dat dit risico zich altijd en overal voordoet bij schaalvergroting, ongeacht de sector. Schaalvergroting leidt vaak tot het creëren van centrale diensten die steeds meer vanuit zichzelf beginnen te redeneren en niet meer vanuit de dienstverlening die ze zouden moeten bieden. In plaats van ondersteunende entiteiten krijg je dan meer controlerende entiteiten  die nieuwe regels en nieuwe procedures bedenken om die controle mogelijk te maken. Dat leidt alleen maar tot toenemende administratieve belasting voor de scholen en de leraren. Dat is een zeer reëel risico. Je moet zeer goed opletten met het creëren van grotere entiteiten. “ (NvdR: die kritiek is volledig toepasselijk op de hogescholen die in de jaren negentig opgericht werden. Binnen hogescholen met een 5.000 leerlingen ontstond er al vlug een uitgebreide scholenkoepel met een groot aantal vrijgestelden. Naast de algemeen directeur telden men al vlug een 25-tal vrijgestelden binnen zo’n waterhoofd-koepel en dit volgens de wet van Parkinson.)

3.5 Niet per se beter bestuur in grote scholengroepen? En moeilijk te controleren

Prof. Devos: “Het is niet omdat je minder bestuurders hebt dat deze per definitie beter zijn. Dat is een eerste belangrijk aspect. Je krijgt meer verantwoordelijkheid bij een beperktere groep mensen waardoor het toezicht op bestuurders belangrijker wordt. Dan is de vraag hoe organiseer je dat toezicht? Je kan dit doen binnen de raad van bestuur. Men noemt dat functioneel toezicht. De leden van de raad van bestuur controleren de afgevaardigd bestuurder. Of je kan dit doen in een aparte raad van toezicht. Beide systemen hebben zowel voor- als nadelen. Bij functioneel toezicht bestaat het risico dat de afgevaardigd bestuurder de rad van bestuur zodanig domineert dat er weinig sprake is van een objectieve controle. Officieel bestaat die in feit wel, maar in de feiten stelt die weinig voor. Dat is geen gezonde situatie. Je moet echt vermijden dat je de afgevaardigd bestuurder te veel macht geeft.

Als je een aparte raad van toezicht creëert dan moet je daar mensen voor zoeken. Experten bijvoorbeeld. Ze moeten dan geïnformeerd worden door de raad van bestuur zodat ze kunnen oordelen of die het goed doet of niet.  ... Meer bureaucratisering dus. Je kan niet zomaar carte blanche geven aan de besturen, zeker niet als ze groter worden. Maar het is moeilijk te zeggen welk van beide controlesystemen het beste is. ze houden allebei risico’s in. “

 4. Kritische uitspraken over schaalvergroting in recente VLOR-tekst

In een ontwerp-VLOR-publicatie over de identiteit van het basisonderwijs treffen we ook een en ander a over schaalvergroting aan. We citeren enkele passages:  “Het is niet wenselijk dat de middelen en dus de kansen van een basisschool afhangen van de mogelijkheden tot samenwerking met een sterke secundaire school. Die mogelijkheden verschillen immers naargelang onderwijsnet, regio, … Een gevaar is dat sommige basisscholen uit de boot van de nieuwe samenwerkingsgehelen vallen en/of er geen voordelen  uit kunnen halen. Bestuurlijke optimalisatie moet een meerwaarde zijn voor alle basisscholen. In elk geval mogen  niveau-overstijgende bestuursgehelen er niet toe leiden dat (sommige) basisscholen worden benadeeld.

Verder is het niet wenselijk dat het basisonderwijs in deze constructie in een afhankelijke rol wordt geplaatst t.o.v. het secundair onderwijs. Dat is geen goed uitgangspunt voor samenwerking. Impliciet leeft ook de verwachting dat niveau-overstijgende samenwerkingsverbanden impact zullen hebben op de doorstroming van leerlingen naar het secundair onderwijs (zie bijvoorbeeld  de actuele doelen van scholengemeenschappen in het secundair onderwijs: ordening van een rationeel onderwijsaanbod en objectieve leerlingenoriëntering). Niveau-overstijgende bestuursgehelen mogen er ook niet toe leiden dat scholen voor secundair onderwijs de rekrutering van leerlingen zullen stroomlijnen naar de eigen studierichtingen.

En verder leeft de vrees dat de introductie van niveau-overstijgende bestuursgehelen het onderwijslandschap grondig zou hertekenen en in het bijzonder voor het landschap basisonderwijs een tabula rasa zou betekenen. Indien men bovendien de doelstellingen van de huidige scholengemeenschap secundair onderwijs wil behouden (rationalisatie en programmatie binnen een bepaald gebied), zullen het de bestaande samenwerkingsverbanden in het secundair onderwijs zijn die het uitgangspunt vormen voor de samenwerking met het basisonderwijs. Dat kan leiden tot een enorme schaalvergroting waarbij alle basisscholen van eenzelfde gebied moeten toetreden tot een nieuw bestuursgeheel. Het gevaar is groot dat dit tot logge structuren zal leiden. (NvdR: voor mijn Brugse scholengroep zou het aantal scholen meer dan 30 bedragen).

In de huidige regelgeving beschikken secundaire scholen over meer omkadering dan basisscholen. Is het opportuun om niveau- overstijgende bestuursgehelen in te zetten om het bestaande onevenwicht op macroniveau weg te werken? In zulke bestuursgehelen moeten er in elk geval garanties zijn voor een billijke ‘herverdeling’ tussen scholen voor secundair onderwijs en basisscholen. Maar het blijft een  probleem dat op die manier niet voor alle basisscholen de noodzakelijke omkadering zal gecreëerd worden. Het is niet wenselijk dat de middelen en dus de kansen van een basisschool afhangen van de mogelijkheden tot samenwerking met een sterke secundaire school. Die mogelijkheden verschillen immers naargelang onderwijsnet, regio, … Een gevaar is dat sommige basisscholen uit de boot van de nieuwe samenwerkingsgehelen vallen en/of er geen voordelen uit kunnen halen. Bestuurlijke optimalisatie moet een meerwaarde zijn voor alle basisscholen. Verder is het niet wenselijk dat het basisonderwijs in deze constructie in een afhankelijke rol  wordt geplaatst t.o.v. het secundair onderwijs. Dat is geen goed uitgangspunt voor  samenwerking.

Een heel bijzondere uitdaging voor het basisonderwijs is dus dat trends op het vlak van bestuurlijke optimalisatie samengaan met meer niveau-overstijgende bestuursgehelen. Er kunnen gunstige gevolgen zijn van samenwerking tussen een basisschool en instellingen van andere niveaus zoals  het secundair onderwijs, het deeltijds kunstonderwijs en het volwassenenonderwijs. Door samenwerking kunnen een aantal taken professioneler uitgevoerd worden (bv. boekhouding, preventie en veiligheid, algemene administratie, technologische ondersteuning, scholenbouw en logistiek). Maar dat is op zich geen argument voor een beleid dat aanstuurt op niveau- overstijgende bestuursgehelen. Samenwerking kan ook via andere vormen. In elk geval mogen  niveau-overstijgende bestuursgehelen er niet toe leiden dat (sommige) basisscholen worden benadeeld.

5.  Eigen ervaringen en gesprekken van de voorbije weken

Op de COV-ontmoetingsdag van 8 april te Kortrijk spraken we met een 15-tal directeurs – veelal ook oud-studenten – over de schaalvergroting. We merkten er weinig of geen enthousiasme voor grootschalige en niveau-overschrijdende scholengroepen. De argumenten zijn dezelfde als deze wie we al vermeldden in ons witboek en die ook hiervoor al vermeld werden.  Directeurs van scholen uit landelijke streken wezen ook op de grote afstanden tussen scholen die zouden deel uitmaken van zo’n grote scholengeroep.  Ook een paar directeurs die al een aantal jaren  deel uitmaken van een scholengroep-vzw met een groot aantal scholen vonden dat er meer nadelen dan voordelen aan verbonden waren. Zo hadden ze naar eigen zeggen te weinig inspraak in het bestuur en hadden ze ook te weinig zicht op de financiële situatie van hun eigen school.  (NvdR: Mijn eigen lerarenopleiding was destijds ook opgenomen binnen een campus met lager en secundair onderwijs. We wisten nooit waar we financieel aan toe waren. Zelfs geld voor gordijnen kregen we lange tijd niet.) 

Op een recente vergadering van onze Brugse scholengroep bleek dat de meeste directeurs van de basis- en secundaire scholen  en de meeste bestuursleden weinig heil zagen in het grootschaligheidsmodel van het VSKO en in de verplichting om per se  niveau-overschrijdend te werken - en om dus ook alle basisscholen van de regio op te nemen - meer dan 30 scholen. We merkten ook dat een aantal  basisscholen uit de regio vonden dat er geen nood was om aan te sluiten bij een groep secundaire scholen. Op een recente bijeenkomst van de onze secundaire scholengemeenschap noteerden we  in de verslagen van de verschillende scholen(groepen) evenmin enthousiasme voor het VSKO- grootschaligheidsplan.  Men vond het ook veel te vroeg om al beslissingen te nemen. Veel zal uiteraard ook afhangen van de door minister Crevits in het vooruitzicht gestelde nota over schaalvergroting en bestuurlijke optimalisering. Maar naar verluidt zou die er ten vroegste in mei 2016 zijn.  De tijd is dus nog niet rijp om concrete plannen op te stellen.

Het grote verloop de voorbije jaren van directeurs s.o. binnen een grote West-Vlaamse vzw-scholengroep roept  overigens ook vele vragen op.  Dit wijst er o.i. op dat het bestuur van zo’n grote scholengroepen een delicate zaak is.  Ook binnen een andere grote scholengroep noteerden we de voorbije decennia veel ruzies en verloop van directeurs. En nog gisteren vertelde een voorzitter van het bestuur van een basisschool me dat hij wegens de schaalvergrotingsplannen van het VSKO ontslag genomen had.