Gevaren van  grote scholengroepen zoals in VSKO-plan

Wat we kunnen leren uit publicaties van de Gentse prof. Geert Devos?

Bedenking vooraf:  Op de vergadering van 27 april j.l. met

de directeurs en bestuursleden van onze Brugse scholengroep

bleek heel weinig interesse voor grootschalige scholengroepen

zoals in het VSKO-plan van 8 januari j.l.

 Ook in een recente open bevraging bij directeurs lager onderwijs

(West-Vlaanderen)  bleek er weinig enthousiasme voor

 het VSKO-plan en voor verplichte associaties met het

 secundair onderwijs.  De kritieken sluiten  aan bij de kritiek

op grote scholengroepen tijdens de hoorzittingen van januari 2013

van de onderwijscommissie en in tal van onderzoeksrapporten.

1 Inleiding

Een lid van een directieteam schreef ons in  een reactie na lezing

van het VSKO-plan over de bestuurlijke

schaalvergroting (8 januari j.l.):”Ik stel vast dat in het VSKO-plan een

tekst van prof. Geert Devos wordt misbruikt. De VSKO-kopstukken   

laten uitschijnen dat hun visie gedragen wordt door de

visie van Geert Devos (pag. 12),  terwijl ik de tekst van prof. Devos

juist meer lees als een waarschuwing tegen bestuurlijke

optimalisatie.”

In deze bijdrage bekijken we publicaties van prof. Devos over dit thema.

En dan wordt meteen duidelijk dat het VSKO-plan de vele gevaren van

grote scholengroepen waarnaar prof. Devos verwijst, gewoon doodzwijgen –

en dus ten onrechte de indruk wekt dat het VSKO-plan gesteund wordt door

de visie van prof. Devos.  

2. Risico's grootschalige scholengroepen:

rondetafelconferentie 14 maart 2014

Op de rondetafelconferentie “Bigger schools, better

governance?” somde prof. Geert Devos volgende

risico’s van grote scholengroepen en schoolbesturen

op ( 14 maart ’14, Brussel, OVSG & vleva):

(a) Alienation (vervreemding) of board, schools,

parents and students.

(b) Law of Michels: The iron law of oligarchy states

that all forms of organization, regardless of how

democratic they may be at the start, will eventually

and inevitably develop oligarchic tendencies, thus

making true democracy practically and theoretically

impossible, especially in large groups and complex

organizations. The relative structural fluidity in a

small-scale democracy succumbs to social viscosity

in a large-scale-organization. According to the

‘iron law’ of Michels democracy and large-scale

organization are incompatible.

(c) Risk of professionalization: ‘permanent’ governors

(for life): guarantee of competence?

(d) Who controls the school board?

(e) Organizations keep people busy: meer taaklast

(f) More difficult personnel policy: vervreemding

(g) Governability: moeilijk bij grote aantallen

(h) Complexity: de complexiteit vergroot b.v. bij

‘association primary and secondary schools: different

policy in personnel and pedagogy. What is right

for secondary is not always right for primary.

3. Bestuurlijke schaalvergroting: gevaren en opportuniteiten

3.1  Inleiding

In wat volgt putten we uit een andere publicatie van

prof. Devos: ‘Bestuurlijke schaalvergroting: opportuniteit

of bureaucratische valkuil?’ (Tekst op website

UGent). We voegen er wat commentaar aan toe.

Bij het publiceren van zijn studie in 2014 was prof. Devos

nog niet op de hoogtevan het feit dat het VSKO

grote regionale scholengroepen

wou voor leerlingen van 2,5 tot 18 jaar

waarbij ook elke basisschool zich moet aansluiten

bij een scholengroep secundair onderwijs. Die

operatie staat ook diametraal ten opzichte van zijn

basisconclusie: “Lineaire maatregelen voor alle

schoolbesturen lijken hoe dan ook niet opportuun.

Daarvoor zijn er te veel grote verschillen tussen de

besturen en de context waarin deze besturen

opereren.“

Het is wel jammer dat professor Devos het in zijn studie vooral

heeft over algemene uitspraken en weinig of niet

verwijst naar de vele rapporten en getuigenissen

over de concrete gevolgen van de invoering van

grote scholengroepen in het Nederlands hoger en

secundair onderwijs, in het Vlaams hoger onderwijs,

in de Associaties en elders.

3.2  Gevaar voor vervreemding

Devos: “In de literatuur wordt dikwijls gerefereerd

naar het belang van een schoolbestuur om voeling

te houden met de lokale gemeenschap waarin zijn

scholen actief zijn. Sommigen beschouwen dit zelfs

als een kerntaak van elk schoolbestuur (Farrell,

2005). Bij grote schoolbesturen neemt de afstand

tussen bestuurders en ouders, leerlingen en lokale

buurtbewoners toe. Zeker voor basisscholen is dit

een element dat de nodige aandacht verdient. “

3.3  Bureaucratisering:

organizations keep people busy

“Het risico van bureaucratisering doet zich niet

alleen voor bij de scheiding van bestuur en intern

toezicht. Bestuurlijke schaalvergroting biedt opportuniteiten

tot expertise-ontwikkeling en het bundelen

van expertise, maar deze bundeling kan ook anders

beginnen werken dan oorspronkelijk bedoeld.

Diensten gevormd voor een bijzondere expertise,

zoals b.v. voor administratieve, technologische of

financiële ondersteuning of inzake kwaliteitszorg

evolueren in veel organisaties tot bureaucratische

controle-instanties. Medewerkers hopen op meer ITondersteuning

en krijgen vooral meer regels inzake

privacy, logins, software- en back-up gebruik.

Eerder dan ondersteuning bij het zoeken en verwerven

van nieuwe fondsen zorgt de financiële dienst

vooral voor een lawine aan administratieve formulieren

en documenten, met procedures die nooit te

vroeg kunnen opgestart worden en die zoveel

mogelijk verschillende stappen van goedkeuring

moeten doorlopen. Dit fenomeen leidde de grote

organisatiedeskundige Karl Weick tot zijn definitie

van organisaties: “Organizations keep people busy”.

3.4 Waterhoofdvorming & overhead

en de wet van Parkinson

Devos: “Nauw aansluitend bij de bureaucratisering

zijn de risico’s op waterhoofdvorming. Opnieuw zien

we hier de keerzijde van de opportuniteit die

schaalvergroting teweegbrengt inzake expertiseontwikkeling.

Een belangrijk kenmerk van goed

presterende organisaties is dat zij zich concentreren

op hun kernactiviteiten en kerncompetenties (e.g.

Hamel & Prahalad, 1994; Peters & Waterman,

1982). Schoenmaker, blijf bij uw leest, is hier het

principe. Toch zien we bij grotere entiteiten dikwijls

de neiging om hier juist van af te wijken.“

Commentaar: door de hervorming van het hoger

onderwijs zijn er een groot aantal regionale koepels

bijgekomen die het karakter vertonen van waterhoofden.

Dit leidde tot een sterke toename van de

overhead, van het aantal personen en centen voor

bestuur, administratie en nieuwe vrijgestelden. Bijna

elk jaar kwamen er nieuwe staffuncties en vrijgestelden

bij en dit volgens de wet van Parkinson:

*Een manager wil steeds meer ondergeschikten.

Managers creëren werk; ze houden elkaar bezig.

Parkinson stelde vast dat het aantal mensen in een

bureaucratie – onafhankelijk van het werkaanbod

sterk toeneemt.

De grote uitgaven voor de waterhoofdkoepel leiden

tot een aanzienlijke vermindering van het

onderwijzend personeel. Een bijkomend probleem is

ook dat die vele vrijgestelden zich ook moeten

waarmaken en dus uitpakken met allerhande

initiatieven en verordeningen waarmee ze de docenten

bezig houden en veel last bezorgen.

3.5 Bureaucratie en planlast

Devos: “Opvallend is ook dat ondersteunende diensten

in professionele organisaties dikwijls vooral

deskundig worden in formulieren, checklists, en

procedures. Zij ontwikkelen expertise in wat er

telkens weer opnieuw in rapporten en procedures

op papier moet staan. Zoals veel studies uit de neoinstitutionele

theorie (Powell & DiMaggio, 1991;

Scott, 2001) hebben aangetoond, zijn deze procedures

en rapporten niet in de eerste plaats bedoeld

voor de eigenlijke ontwikkeling van de professionals,

maar voor de legitimatie van de instellingen

waarin zij actief zijn. Als alles goed op papier staat,

is het goed.“

3.6  Moeilijke bestuurbaarheid

Devos: “Bij het onderzoek naar de Vlaamse scholengemeenschappen

(Devos et al., 2010) hebben

we vastgesteld dat directeurs van grote scholengemeenschappen

signaleren dat het niet evident

is om in vergaderingen overleg te plegen met 15 of

20 scholen. De mogelijkheid tot onderlinge interactie

is beperkt en de besluitvorming wordt bemoeilijkt.

Ook blijkt het behoorlijk complex te worden om de

middelenverdeling te berekenen en te verdelen over

de verschillende scholen heen.”

3.7 Risico van professionalisering:

meer of minder deskundigheid?

*Vooreerst rijst de vraag of we er kunnen van

uitgaan dat als we minder bestuurders nodig zullen

hebben, deze bestuurders automatisch beter zullen

zijn? Is het voldoende het aantal te beperken om

hun bekwaamheid op te drijven?

*Ook moeten er vragen gesteld worden bij de

termijn van een bestuursmandaat. Dit geldt uiteraard

voor alle besturen, groot of klein, maar laat ons

stellen dat als besturen in grootte toenemen, hun

verantwoordelijkheid ook toeneemt en deze vraag

nog meer pertinent wordt.

*Soms nemen tradities en gewoontes het over van

de formele spelregels. Het is belangrijk hiervoor

alert te zijn.” Commentaar. De huidige bestuurders

zijn veelal mensen die een zekere kennis hebben

van het beperkt aantal scholen die ze besturen. Bij

de nieuwe bestuurders die de verantwoordelijkheid

krijgen voor veel meer en voor meer soorten scholen

zal die kennis en bekendheid met het specifieke