Grootschalige scholengroepen & besturen: too big & hierarchic to succeed: moeilijke bestuurbaarheid, vervreemding bestuur, voorbijgestreefd centralistisch bestuursmodel, teritoriumdrang en monopolisering beperkt vrijheid van onderwijs ...

1 Koploper inzake grootschaligheid, centralisering en eenheidsworst

Op 8 januari 2015 publiceerde het VSKO zijn zogezegd 'normatief' hervormingsplan met als titel: 'Naar een bestuurlijke optimalisering en schaalvergroting in het basis- en secundair onderwijs'. Het gaat in feite om het oprichten van grote scholengroepen met enkele scholen secundair onderwijs en een groot aantal basisscholen uit de nabije en minder nabije omgeving. Het VSKO wil 150 regionale scholengroepen en besturen, regionale associaties tussen secundaire scholen en basisscholen met een schaalgrootte van 4000 à 8000 leerlingen. Alle schoolbesturen behoren tot dezelfde vzw. Ook elke basisschool wordt verplicht te kiezen voor aansluiting bij een scholengroep secundair onderwijs uit de nabije en vaak ook uit de minder nabije omgeving. Zo'n soort associaties zijn uniek. Voor landelijke basisscholen gelegen tussen twee steden wordt het ook een heel moeilijke operatie. Binnen elke scholengroep zou het dus gaan om een omvangrijk aantal scholen. Een van ons berekende dat het aantal scholen voor zijn scholengroep meer dan 25 zou bedragen. Vlaanderen zou zo Europese koploper worden inzake grootschalige scholengroepen en centralistische schoolbesturen.

Nederland staat bekend als een land met een aantal grote scholengroepen, maar niettegenstaande een aantal mastodontscholen met b.v. 25.000 leerlingen bestaan er nog steeds 1200 schoolbesturen en heel wat relatief kleine en aparte scholen. De grote scholengroepen situeren zich vooral op het niveau van het middelbaar beroepsonderwijs (ROC's), scholen voor technisch- en beroepsonderwijs met een groot aantal soorten opleidingen. Er bestaan ook nog veel kleine schoolbesturen met 1 of enkele scholen. In het recente verleden konden directeurs zelfs nog een aantal lessen geven.

Vooral ook het verschil met de kleinschaligheid in landen als Finland is enorm. Volgens de Finse onderwijskundigen is precies de grote betrokkenheid van de praktijkmensen en van de plaatselijke gemeenschap vooral een gevolg van de kleinschaligheid. De scholen in Finland zijn kleiner en men kent er ook geen grote scholengroepen Het VSKO wil binnen elke scholengroep ook een sterk gecentraliseerd en afstandelijk bestuur dat praktisch alle macht naar zich toetrekt. Dit alles betekent een gigantische schaalvergrotings - en stroomlijningsoperatie: stroomlijning en eenheidsworst voor de sterk verschillende secundaire scholen (b.v. aso, vti, hotelschool) en een nog grotere stroomlijning tussen basisscholen en secundaire. Een stroomlijning ook tussen scholen met sterk uiteenlopende culturen en een en hetzelfde opvoedingsproject. Dit laatste gaat ook regelrecht in tegen de belangrijke eindconclusie in de studie van de Gentse prof. Geert Devos. Devos concludeerde: "Lineaire maatregelen voor àlle schoolbesturen lijken hoe dan ook niet opportuun. Daarvoor zijn er te veel grote verschillen tussen de besturen en de context waarin deze besturen opereren" (Gevaren en kansen van bestuurlijke schaalvergroting', UGent, 2014). Het VSKO-plan is duidelijk gebaseerd op het principe van 'one size fits all', één en hetzelfde model voor al die sterk verschillende scholen en schoolculturen. Zo'n integratie zal leiden tot aantasting van de eigen schoolcultuur, zal ook heel veel problemen en onzekerheid veroorzaken en de besluitvorming bemoeilijken. Een centrale gedachte in de Nederlandse fusietoets-wet luidt precies dat men moet rekening houden met de grote verschillen tussen scholen en de context waarin ze opereren.

2 Centralistisch en complicerend i.p.v. optimaliserend bestuursmodel

  De VSKO-kopstukken opteren voor een centralistisch en verticaal bestuursmodel. De bevoegheid van de Raad van Bestuur is allesomvattend en de betaalde bestuurders oefenen tegelijk een directiefunctie uit. We lezen: "De Raad van bestuur zet de pedagogische krijtlijnen uit, zorgt voor de eerder beheersmatige aspecten, en stimuleert/ondersteunt de onderwijskundige werking van de scholen. De vzw werkt vanuit één duidelijke missie, staat ook in voor het beheer van de middelen (omkadering, werking, infrastructuurmiddelen), en voor het werkgeverschap van alle personeelsleden van de betrokken scholen." Verder wil het plan ook professionele en betaalde bestuurders invoeren, naast de vrijwilligers: "De complexiteit van beheer en bestuur maakt het vandaag immers noodzakelijk om voor de diverse aspecten gespecialiseerde deskundigheid in huis te halen." De professionele bestuurders zijn dus meer deelspecialisten dan generalisten. Op de hoorzitting van januari 2013 poneerde organisatieconsulent Roland Vermeylen dat 'corporate spirit ' in grote scholengroepen en organisaties niet mogelijk is. Prof. Boudewijn Boeckaert (voorzitter onderwijscommissie) sloot zich hierbij aan en stelde: "Bij brutale schaalvergroting zou de top dus bijna alleen nog oog hebben voor relatief abstracte en kwantificeerbare elementen, wat uitmondt in vervreemding van de basis."

Ook Peter Verleg (ex-directeur lerarenopleiding Nederland) getuigde "dat schaalvergroting veelal moeilijk te managen is, zowel bestuurlijk als financieel. De menselijke maat verdwijnt. Hij waarschuwde ook voor een te formele bureaucratische structuur. Verleg hecht meer belang aan het vergroten de autonomie van de scholen en aan de professionaliteit van de leerkracht." Een directielid van een katholieke school schreef: "In deze context zal het voor de schooldirecteurs veel moeilijker worden om een eigen pedagogisch beleid te voeren en de eigen schoolcultuur te behouden. Ook omdat alle scholen binnen die grote scholengroep zullen verplicht worden om één financieel beleid te voeren, verliezen die scholen hun financiële autonomie - de werkingsmiddelen worden immers in één pot gestopt. Ook hierin verschillen de nieuw op te richten scholengroepen van de huidige scholengemeenschappen. De top van de piramide die over de werkingsmiddelen beschikt, kan haar eigen directieven opleggen aan de lokale directies en scholen, die grotendeels uitvoerders worden. Wie over weinig financiële autonomie beschikt, kan geen eigen pedagogisch beleid voeren, inspelend op de concrete noden."

Binnen een scholengemeenschap stelde een van ons vast dat dankzij de financiële autonomie basisscholen een spaarzaam beleid voerden en zo tijdig nieuwe handboeken konden aanschaffen, een nieuwbouw realiseren, enz. Bij scholengroepen en hogescholen met een omvangrijk budget en topmanagers treedt veel vlugger geldverspilling op; Wie het breed heeft, laat het breed hangen. Het misbruik van subsidies was/is een van de grootste kwalen binnen grote scholengroepen in Nederland.

3 Minder bestuurlijk efficiëntie, gedegradeerde directeurs met minder tijd voor pedagogische

Bij het onderzoek naar de bestuurbaarheid van scholengemeenschappen stelde prof. Devos vast "dat directeurs van grote scholengemeenschappen signaleren dat het niet evident is om in vergaderingen overleg te plegen met 15 of 20 scholen. De mogelijkheid tot onderlinge interactie is beperkt en de besluitvorming wordt bemoeilijkt. Ook blijkt het behoorlijk complex te worden om de middelenverdeling te berekenen en te verdelen over de verschillende scholen" (Devos et al., 2010). Volgens het VSKO-plan zouden de regionale scholengroepen straks ook nog niveau-overschrijdend zijn. Binnen de bestuursvergadering van onze scholengemeenschap met een 8-tal secundaire scholen stellen we ook vast dat de onderlinge interactie en de eigen inbreng heel beperkt is. Onderhandelen met zoveel partners is heel moeilijk en de belangen b.v. van een hotelschool of vti zijn heel anders dan deze van een aso-school. Volgens VSKO moet de bestuurlijke schaalvergroting er vooral toe leiden dat de directeurs zich meer kunnen inlaten met hun pedagogische taak. In de praktijk merken we echter precies het omgekeerde. Prof. Eric Verbiest getuigde op een VVKBaO-studiedag dat ook de ervaringen in Nederland met schaalvergroting veelal een omgekeerd effect sorteren (Forum, december 2013, p. 8). We citeren even: "In functie van het takenpakket van de directeur was er inderdaad de verwachting dat de bestuurlijke schaalvergroting voor de directeur een taakverlichting zou meebrengen. Zo zou de directeur zich vooral op het kernproces van het onderwijs kunnen richten: het onderwijsleerproces. Maar bij het realiseren van de bestuurlijke schaalvergroting liep het evenwel mis. In de praktijk blijkt dat nogal wat grote schoolbesturen zelf voor planlast en werkdruk bij de schooldirecteurs zorgen." Ook de bestaande schoolgemeenschappen hebben eerder geleid tot minder aandacht voor de pedagogische directie-opdracht. 4 Grote & hiërarchische scholengroepen en -besturen voorbijgestreefd De VSKO-kopstukken opteren voor een centralistisch bestuurs- en management-model dat op vandaag voorbijgestreefd is. We lezen geregeld pleidooien voor een terugkeer naar (of behoud van) het Rijnlandmodel en het subsidiariteitsprincipe, voor vormen van integraal management en bestuur. Bij zo'n bestuur is de omvang van de organisatie en de macht van het centrale bestuur veel beperkter en handelt dit bestuur in overeenkomst met het subsidiariteitsprincipe, decentraal, tenzij voor een beperkt aantal zaken die het best centraal afgehandeld worden. De dialoog staat er centraal. Klassieke managers en hiërarchische organisaties worden een uitstervend ras, zo lezen we in het boek 'De laatste Manager, een pleidooi voor vrijheid, gelijkheid en ondernemerschap' van Ben Kuiken.

Dat managers het meestal wel goed bedoelen, maar steeds minder voor elkaar krijgen, ligt volgens Kuiken aan de wijze waarop het werk en het bestuur worden georganiseerd. Kuiken beschrijft zeven ziektesymptomen. Het alternatief is b.v. een school die de professionals, leerkrachten en directeurs, eigen verantwoordelijkheid (terug)geeft. Ze weten het ook beter dan de supermanagers die vaak al te weinig deskundig zijn op onderwijsvlak. Heeft een organisatie/school dan helemaal geen leider meer nodig? Jawel, maar dan wel een inspirerende leider die wat er moet gebeuren op een school goed kent, die begrijpt dat de uitvoering aan de uitvoerders moet worden overgelaten; en die heel dicht bij de werkvloer staat en zich niet enkel met het pedagogisch aspect, maar met het totaalplaatje mag inlaten.

Bepaalde uitspraken van Kuiken klinken wat populistisch, maar raken toch wel de kern van de zaak: 'Een sterke gezagsstructuur is voor een organisatie als cholesterol in de aderen'; 'de (klassieke) manager zal uitsterven', 'het is een kwestie van tijd totdat de grote hiërarchische organisatie door zijn hoeven zakt'. We betreuren dat de VSKO-kopstukken zowel de grote regionale scholengroepen als de eigen centrale koepel als hiërarchische organisaties willen uitbouwen. Onlangs zagen we ook nog in het TV-programma 'Het einde van de manager' van 'Tegenlicht' een pleidooi voor een andere bestuurscultuur en voor vertrouwensmanagement. We lazen: "Klassiek ondernemen met veel managers aan de top, veel overhead, protocollen en stroperige besluitvorming, lijkt niet meer te werken. Enkele organisaties laten zien hoe zij de mensen op de werkvloer veel meer macht en inspraak en ruimte voor zelfsturing geven." Waar het bedrijfsleven, in elk geval het betere deel ervan, de voorbije jaren er voor koos om zich meer horizontaal en in kleinere netwerken te herorganiseren, wordt het onderwijs juist meer lineair en verticaal, d.w.z. hiërarchisch gestructureerd. Dit is al een tijdje het geval in ons hoger onderwijs, maar dreigt nu ook steeds meer uitgebreid te worden tot ons secundair- en basis-onderwijs.

5 Minder deskundige bestuurders en te ver van werkvloer

De VSKO-kopstukken gaan er ook ten onrechte van uit dat als we werken met minder bestuurders deze dan ook deskundiger zullen zijn. De huidige bestuurders zijn veelal mensen die een zekere kennis, ervaring en affectieve verwantschap hebben met de specifieke school/scholen die ze besturen. Jammer genoeg wordt er in het kader van de hervorming vaak met wat minachting over gesproken. Bij de nieuwe bestuurders die de verantwoordelijkheid krijgen voor meer en meer soorten scholen zal die kennis en bekendheid met het specifieke onderwijsgebeuren kleiner zijn. Als professionalisering vooral betekent dat er vooral specialisten nodig zijn als advocaten, architecten ... dan vrezen we dat er binnen de centrale besturen veel te weinig mensen met onderwijskennis aanwezig zullen zijn. Zo stellen we vast dat de bestuurders van de hogescholen al te weinig kennis bezitten omtrent een lerarenopleiding, een opleiding voor verpleegkundigen ..., veel minder dan vroeger bij de bestuursleden van die opleidingen het geval was.

Een lid van een directiecomité formuleert hierbij aansluitend nog een even fundamenteel bezwaar : "door de professionele bestuurders (en beroepsbestuurders) meer verantwoordelijkheid over meerdere scholen te geven, zullen ze ook het bruisende leven van de concrete werkvloer missen." Waar zal men overigens die polyvalente en superdeskundige bestuurders vinden die bereid zijn een heel groot aantal scholen te besturen? Wie zal het bestuur vertegenwoordigen op de vele schoolraden en locs van al die scholen en op tal van andere schoolaangelegenheden? Eén lokaal overlegcomité voor al die (verschillende) scholen lijkt ons ook geenszins wenselijk en zinvol en zal door de vakbonden nooit aanaard worden. Zullen die bestuursleden nieuwe stijl bereid zijn om wekelijks een paar keer te vergaderen en die vergaderingen voor te bereiden? We vragen ons ook af of men nog veel vrijwilligers zal vinden die binnen het bestuur een meer beperkte en ondergeschikte rol willen spelen. Binnen zo'n superbestuur zullen de gewone schooldirecteurs zich ook gedegradeerd voelen.

En aangezien we nu al weinig mensen vinden die nog de functie van directeur willen opnemen, vrezen we ook dat er maar weinig kandidaten zullen zijn om de functie van CEO binnen grote scholengroepen op te nemen. Het aantrekkelijker maken van directiefuncties vereist een bestuurlijke vereenvoudiging i.p.v. een verdere complicering.

Een van ons is al vele jaren bestuurslid van een vrij grote (stedelijke) scholengroep met vier secundaire en zeven basisscholen. In de toekomst zouden daar nog heel wat secundaire scholen en nog meer basisscholen moeten bijkomen. Hij merkt dat er momenteel voor goed bestuur al een te groot aantal scholen betrokken zijn (11) en dit niettegenstaande ze ruimtelijk heel nabij gelegen zijn. Hij stelt vast dat er op bestuursvergaderingen ook nu al te weinig tijd rest voor de echt pedagogische zaken. Als er nog eens zoveel scholen bijkomen zou er hiervoor al helemaal geen tijd meer overblijven. Zelf heeft hij heimwee naar de tijd toen er nog een afzonderlijke vzw bestond voor de zes lagere scholen en een andere voor de secundaire. In die tijd kwamen de belangrijke pedagogische thema's en de belangen van de basisscholen veel meer aan bod. Door het groot aantal scholen en de grote verschillen tussen de belangen van de secundaire scholen en de basisscholen is dit veel minder het geval. Hoe meer scholen, hoe meer de bestuursvergaderingen zich beperken tot eerder technische en financiële vraagstukken en problemen met bepaalde personeelsleden. Voor de bestuursleden was het destijds ook veel gemakkelijker om contacten te onderhouden met de afzonderlijke scholen. Binnen deze scholengroep heeft ons redactielid er wel steeds voor geijverd dat de verschillende scholen voldoende autonomie behielden en aparte financiën. Op de algemene vergaderingen zijn ook alle directeurs aanwezig en op de bestuursvergaderingen is ook de coördinerende directeur basisschool van de partij. In de meeste scholengroepen is dit niet het geval en binnen de grote scholengroepen die het VSKO vooropstelt zou dit nog veel minder het geval zijn. Dit redactielid zit ook in het bestuur van een scholengemeenschap, maar voelt zich niet geroepen en deskundig om straks ook nog een VTI, een hotelschool ... te besturen. Binnen de scholengemeenschap was dit ook één van de belangrijkste bezwaren destijds tegen het overschakelen op één vzw en één bestuur voor de zeven secundaire scholen. 6 Dubbele en dubbelzinnige rol van beroepsbestuurders met algemene directie-functie Momenteel oefent het bestuur de controle uit op het functioneren van de scholen en directies. Straks zouden de betaalde bestuursleden, beroepsbestuurders, niet enkel een soort superdirectiefunctie uitoefenen, maar tegelijk als bestuurder hun eigen directie-activiteit moeten controleren. Een vermenging van de uitvoerende en controlerende functie, lijkt een gevaarlijke zaak.

Een of meerder bestuurders zullen betaalde professionals zijn die naast bestuurslid ook de taak van algemeen directeur - met een allesomvattende bevoegdheid - uitoefenen. Dit betekent vooreerst dat de directeur-bestuurders als bestuurder toezicht moeten uitoefenen op hun eigen functioneren. Zo'n dubbelfunctie zal er ook toe leiden dat de directeur-bestuurders minder vrijheid zullen toestaan aan de schoolteams en aan de directeurs van de afzonderlijke scholen. Deze laatste zullen zich ook als gedegradeerd ervaren. Dit systeem leidt ook tot onduidelijkheid en wantrouwen over de rol van de directeur-bestuurder bij (gewone) directeurs en leraars. Er is ook geen mogelijkheid om bij een conflict of problemen met de directeur-bestuurder naar het bestuur te stappen. Ook prof. Geert Devos wijst op "de vraag naar de controle van het bestuur. Ook hier weer gaat het niet in de eerste plaats om formele regels, maar om wat er in de praktijk echt gebeurt. Wie neemt het intern toezicht op het bestuur waar? In veel gevallen is dit het bestuur zelf. ...In veel gevallen zijn de bestuurders zelf zich niet eens bewust van hun taak als toezichthouder. Alle bestuursleden volgen vooral de afgevaardigd-bestuurder." Het probleem met de verweving tussen bestuur en directie leidde in Nederland ook tot veel financiële en andere misbruiken.