Prof. Geert Devos over ‘Gevaren en kansen van bestuurlijke schaalvergroting’ en commentaar van Raf Feys (pedagoog en 25 jaar bestuurslid van aantal scholen)

1 Inleiding

Een directielid stuurde me volgende reactie na een eerste lezing van de tekst die de koepel van het katholiek onderwijs (vsko) op 8 januari j.l. publiceerde over de bestuurlijke schaalvergroting: “Ik heb plaatsvervangende schaamte bij een eerste lezing van de recente Guimardstraat-tekst over de bestuurlijke schaalvergroting. Van de 10 (selectieve) referenties zijn er 5 van de OECD, 1 referentie verwijst naar een niet gepubliceerde tekst (stel je voor) van ene Sanneke Bolhuis, 1 naar het regeerakkoord, 1 naar zichzelf, 1 naar Dirk Van Damme. Verder wordt een tekst van prof. Geert Devos misbruikt. Ze laten zo uitschijnen dat hun visie gedragen wordt door de visie van Geert Devos (cf. p. 12) terwijl ik zijn tekst juist meer lees als een waarschuwing tegen bestuurlijke optimalisatie.”

Commentaar: In de VSKO-tekst komen amper verwijzingen voor naar rapporten over de gevolgen van bestuurlijke schaalvergroting. Van de 10 referenties hebben weinig rechtstreeks te maken met de thematiek van de schaalvergroting. In de verwijzing naar de Gentse prof. Geert Devos wordt wel de indruk gewekt dat deze een grote voorstander is van het centralistisch grootschaligheidproject van het VSKO. In zijn spreekbeurten en publicaties over bestuurlijke schaalvergroting besteedt prof. Devos echter ook veel aandacht aan de risico’s en valkuilen. De kopstukken van het VSKO vermelden enkel zogezegde zegeningen van de schaalvergroting. Ze gaan nooit in op de vele nefaste gevolgen van grootschaligheid zoals deze in tal van publicaties en ook in de studie van prof. Devos worden behandeld. Schaalvergroting wordt voorgesteld voor als een evident goednieuwsverhaal. Dat de door het VSKO vooropgestelde zegeningen in de praktijk van grootschalige schoolbesturen veelal averechts uitvallen, mag niet geweten zijn. Een aangevraagd gesprek daarover bij directeur-generaal Lieven Boeve werd gewoon geweigerd.

In deze bijdrage bekijken we standpunten van prof. Devos. Bij het publiceren van die standpunten was de professor wel nog niet op de hoogte van het feit dat het VSKO regionale scholengroepen wil voor leerlingen van 2,5 tot 18 jaar waarbij ook elke basisschool zich moet aansluiten bij een scholengroep secundair onderwijs. Die operatie staat o.i. ook diametraal ten opzichte van zijn basisconclusie: “Lineaire maatregelen voor àlle schoolbesturen lijken hoe dan ook niet opportuun. Daarvoor zijn er te veel grote verschillen tussen de besturen en de context waarin deze besturen opereren. “

Het is ook wel jammer dat de professor het vooral heeft over algemene principes en weinig of niet verwijst naar de vele rapporten en getuigenissen over de concrete gevolgen van de invoering van grote scholengroepen in het Nederlands hoger en secundair onderwijs, in het Vlaams hoger onderwijs, in de Associaties en elders. Hij rept ook met geen woord over de vele landen als Finland waarin geen grote scholengroepen bestaan, de afzonderlijke scholen over veel autonomie beschikken en de betrokkenheid van de medewerkers op de werkvloer vrij groot is. In Finland kunnen zelfs de meeste directeurs nog een aantal uren les geven. Hij gaat er ook van uit dat het besturen van een school steeds complexer wordt en vraagt zich niet af of we niet beter prioriteit zouden verlenen aan het opnieuw vereenvoudigen van het besturen van een school. Wij sturen aan op het prioritair vereenvoudigen van het besturen van een school via het verminderen van de planlast, spelregels, boekhouding ...

2 Risico's grootschalige scholengroepen: rondetafelconferentie 14 maart 2014

 Op de rondetafelconferentie “Bigger schools, better governance?” 14 maart Brussel (OVSG & vleva) somde prof. Geert Devos volgende risico’s van grootschalige scholengroepen en schoolbesturen op. (1) Alienation (vervreemding) of board, schools, parents and students (2) Law of Robert Michels: The iron law of oligarchy states that all forms of organization, regardless of how democratic they may be at the start, will eventually and inevitably develop oligarchic tendencies, thus making true democracy practically and theoretically impossible, especially in large groups and complex organizations. The relative structural fluidity in a small-scale democracy succumbs to "social viscosity" in a large-scale-organization. According to the "iron law," democracy and large-scale organization are incompatible.
(3) Risk of professionalization: * ‘permanent’ governors (for life) * Guarantee of competence ? (4) Who controls the school board? (5) Organizations keep people busy (Noot Onderwijskrant : minder i.p.v. meer ruimte voor pedagogische opdracht van directeurs) (). More difficult personnel policy (7)Governability * Number of schools (Bij groot aantal scholen wordt bestuurbaarheid een probleem.) * (8) Complexity Primary and secondary schools: Different policy in personnel and pedagogy * What is right for secondary is not always right for primary *Fits one network better than other

 3 Nadelen van bestuurlijke schaalvergroting

In de punten 3 en 4 citeren we uit een andere publicatie van prof. Devos: ‘Bestuurlijke schaalvergroting: opportuniteit of bureaucratische valkuil?’ (Tekst op website UGent).

(1)Vervreemding als gevolg van grootschaligheid

In de literatuur wordt dikwijls gerefereerd naar het belang van een schoolbestuur om voeling te houden met de lokale gemeenschap waarin zijn scholen actief zijn. Sommigen beschouwen dit zelfs als een kerntaak van elk schoolbestuur (Farrell, 2005). Bij grote schoolbesturen neemt de afstand tussen bestuurders en ouders, leerlingen en lokale buurtbewoners toe. Zeker voor basisscholen is dit een element dat de nodige aandacht verdient.

(Commentaar: mede omwille van de niveau-overschrijdende aanpak waarbij de vele basisscholen een associatie moeten vormen met een scholengroep secundair onderwijs, zal het aantal betrokken scholen veel groter zijn dan bij de bestaande scholengemeenschappen en zal de vervreemding ook vrij groot zijn. Nergens ter wereld bestaan er niveau-overschrijdende regionale associaties voor leerlingen van 2,5 tot 18 jaar zoals het VSKO die wil realiseren. Nergens bestaat er bij mijn weten zo’n centralistische grootschaligheidsoperatie waarbij de scholen(groepen) een groot deel van hun autonomie aan de koepel afstaan. In Finland en in de meeste Scandinavische landen staat kleinschaligheid en betrokkenheid centraal. In Nederland situeren de grote scholengroepen zich vooral op het niveau van het middelbaar beroepsonderwijs, smile-emoticon hogere cyclus van secundair onderwijs (binnen de zgn. ROC’s, Regionale Onderwijscentra. Daarnaast bestaan er in Nederland ook veel beperkte scholengroepen en veel zelfstandige scholen. )

(2)Bureaucratisering: Organizations keep people busy

Het risico van bureaucratisering doet zich niet alleen voor bij de scheiding van bestuur en intern toezicht. Bestuurlijke schaalvergroting biedt opportuniteiten tot meer expertise-ontwikkeling en het bundelen van expertise, maar deze bundeling kan ook anders beginnen werken dan ze oorspronkelijk bedoeld was.

Diensten gevormd voor een bijzondere expertise, zoals bijvoorbeeld voor administratieve, technologische of financiële ondersteuning of inzake kwaliteitszorg evolueren in veel organisaties tot bureaucratische controle-instanties. Medewerkers hopen op meer IT-ondersteuning en krijgen vooral meer regels inzake privacy, logins, software- en back-up gebruik. Eerder dan ondersteuning bij het zoeken en verwerven van nieuwe fondsen zorgt de financiële dienst vooral voor een lawine aan administratieve formulieren en documenten, die eindeloos lang zijn, met procedures die nooit te vroeg kunnen opgestart worden en die zoveel mogelijk verschillende stappen van goedkeuring moeten doorlopen. Dit fenomeen is niet eigen aan onderwijs, het is eigen aan alle sectoren, bedrijven en diensten, privé- en overheidssector. Dit fenomeen leidde de grote organisatiedeskundige Karl Weick tot zijn definitie van organisaties: “Organizations keep people busy”.

(3)Waterhoofdvorming

Nauw aansluitend bij de bureaucratisering zijn de risico’s op waterhoofdvorming. Opnieuw zien we hier de keerzijde van de opportuniteit die schaalvergroting teweegbrengt inzake expertise-ontwikkeling. Een belangrijk kenmerk van goed presterende organisaties is dat zij zich concentreren op hun kernactiviteiten en kerncompetenties (e.g. Hamel & Prahalad, 1994; Peters & Waterman, 1982). Schoenmaker, blijf bij uw leest, is hier het principe. Toch zien we bij grotere entiteiten dikwijls de neiging om hier juist van af te wijken.

Grotere entiteiten hebben ook dikwijls de neiging om zich juist meer en meer toe te leggen op andere dan hun kernactiviteiten. Momenteel is bijvoorbeeld in het hoger onderwijs in dit opzicht een dergelijke trend waar te nemen. Hogescholen moeten steeds meer aan wetenschappelijk onderzoek doen (een kerntaak van universiteiten) en universiteiten moeten in visitaties steeds meer aantonen dat zij een sterke band hebben met het praktijkveld (een kerntaak van hogescholen).

(Commentaar: door de hervorming van het hoger onderwijs zijn er een groot aantal regionale koepels bijgekomen die het karakter vertonen van waterhoofden en ontzettend duur uitvallen. Dit leidde tot een sterke toename van de overhead, van het aantal personen en centen voor bestuur, administratie en nieuwe vrijgestelden. Bijna elk jaar kwamen er nieuwe staffuncties en vrijgestelden bij en dit volgens de wet van Parkinson : * een manager wil steeds meer ondergeschikten. Managers creëren werk; ze houden elkaar bezig. Parkinson stelde vast dat het aantal mensen in een bureaucratie – onafhankelijk van het werkaanbod met 5 à 7 % toeneemt zonder dat daar een logische verklaring voor is. De grote uitgaven voor de waterhoofdkoepel leid(d)en tot een aanzienlijke vermindering van het onderwijzend personeel. Een bijkomend probleem is ook dat die vele vrijgestelden zich ook moeten waarmaken en dus uitpakken met allerhande initiatieven en verordeningen waarmee ze de docenten bezig houden en veel last bezorgen.)

(4)Opvallend is ook dat ondersteunende diensten in professionele organisaties dikwijls vooral deskundig worden in formulieren, checklists, en procedures. Zij ontwikkelen expertise in wat er telkens weer opnieuw in rapporten en procedures op papier moet staan. Zoals veel studies uit de neo-institutionele theorie (Powell & DiMaggio, 1991; Scott, 2001) hebben aangetoond, zijn deze procedures en rapporten niet in de eerste plaats bedoeld voor de eigenlijke ontwikkeling van de professionals, maar voor de legitimatie van de instellingen waarin zij actief zijn. Als alles goed op papier staat, is het goed.

(5)Moeilijke bestuurbaarheid als gevolg van grootschaligheid. Bij het onderzoek naar de scholengemeenschappen (Devos et al., 2010) hebben we vastgesteld dat directeurs van grote scholengemeenschappen signaleren dat het niet evident is om in vergaderingen overleg te plegen met 15 of 20 scholen. De mogelijkheid tot onderlinge interactie is beperkt en de besluitvorming wordt bemoeilijkt. Ook blijkt het behoorlijk complex te worden om de middelenverdeling te berekenen en te verdelen over de verschillende scholen heen. We zien trouwens dat grote schoolbesturen zich dikwijls weer in kleinere entiteiten opsplitsen juist om de bestuurbaarheid van hun scholen te optimaliseren.

(6)Risico van professionalisering

*Vooreerst rijst de vraag of we er kunnen van uitgaan dat als we minder bestuurders nodig zullen hebben, deze bestuurders automatisch beter zullen zijn? Is het voldoende het aantal te beperken om hun bekwaamheid op te drijven?

*Ook moeten er vragen gesteld worden bij de termijn van een bestuursmandaat. Dit geldt uiteraard voor alle besturen, groot of klein, maar laat ons stellen dat als besturen in grootte toenemen, hun verantwoordelijkheid ook toeneemt en deze vraag nog meer pertinent wordt. Hoe lang moet een termijn van een bestuurder duren? Voor het leven? Wat als bestuurders het moeilijker krijgen omdat zij bijvoorbeeld door hun leeftijd niet meer alle ontwikkelingen even goed kunnen volgen? Wie maant hen dan aan om te overwegen om hun mandaat te beëindigen? Uiteraard zijn er besturen die hier duidelijke spelregels over hebben. Maar meer nog dan spelregels, is de vraag hoe het er in de praktijk aan toe gaat.
*Soms nemen tradities en gewoontes het over van de formele spelregels. Het is belangrijk hiervoor alert te zijn.

Commentaar. Waar zal men die polyvalente superdeskundige bestuurders vinden die bereid zijn een heel groot aantal scholen te besturen? Zullen ze bereid zijn om wekelijks een paar keer te vergaderen? Wie zal het bestuur vertegenwoordigen op de schoolraden en op tal van andere gelegenheden? De huidige bestuurders zijn veelal mensen die een zekere kennis hebben van de school/scholen waarmee ze verbonden zijn. Bij de nieuwe bestuurders die de verantwoordelijkheid krijgen voor meer en meer soorten scholen zal die kennis en bekendheid met het specifieke onderwijsgebeuren kleiner zijn.

(7) Moeilijke controle van het bestuur

Een ander element dat aan belang toeneemt bij grotere besturen, is de vraag naar de controle van het bestuur. Ook hier weer gaat het niet in de eerste plaats om formele regels, maar om wat er in de praktijk echt gebeurt. Wie neemt het intern toezicht op het bestuur waar? In veel gevallen is dit het bestuur zelf. Zo is er een onderscheid tussen de eigenlijke bestuurders, verantwoordelijk voor het bestuur, en leden van het bestuur die officieel vooral het bestuur controleren. Men spreekt in dit geval van een functionele scheiding tussen bestuur en toezicht. In de realiteit vervaagt dit onderscheid heel dikwijls.

In veel gevallen zijn de bestuurders zelf zich niet eens bewust van hun taak als toezichthouder. Alle bestuursleden volgen vooral de afgevaardigd-bestuurder. Een alternatief hiervoor is om bestuur en intern toezicht formeel te scheiden en aldus een organieke scheiding tussen beide functies door te voeren. Dit heeft het voordeel van een grotere objectiviteit van het intern toezicht. Nadeel is dan weer het risico op toenemende bureaucratisering. Want als het intern toezicht organiek is afgescheiden van het bestuur, dan moet dit intern toezicht toch weer (via dikke rapporten) geïnformeerd worden over de werking van het bestuur. Aan beide alternatieven zijn voor- en nadelen verbonden. Belangrijk is wel dat bij bestuurlijke schaalvergroting vooraf goed over deze vragen en alternatieven wordt nagedacht.
(Commentaar: Momenteel oefent het onafhankelijk bestuur de controle uit op het functioneren van de directies. Straks zouden de betaalde bestuursleden niet enkel een directiefunctie uitoefenen, maar tegelijk hun eigen directie-activiteit moeten controleren. Een vermenging van de uitvoerende en controlerende functie, lijkt een gevaarlijke zaak. Het leidde in Nederland b.v. tot veel financiële en andere
misbruiken. We vragen ons ook af of je nog veel vrijwilligers zal vinden binnen het bestuur die nogeen beperkte rol willen spelen. En aangezien we nu al weinig mensen vinden die de functie van
directeur willen opnemen, vrezen we ook dat er maar weinig kandidaten zullen zijn om de functievan CEO binnen grote scholengroepen op te nemen.

Omdat alle scholen binnen die grote scholengroep zullen verplicht worden om één financieel beleid tevoeren, verliezen die scholen hun financiële autonomie - de werkingsmiddelen worden immers in één
pot gestopt. Hierin verschillen de nieuw op te richten scholengroepen van de huidige scholengemeenschappen. De top van de piramide die over de werkingsmiddelen beschikt, kan haar eigen directieven opleggen aan de lokale directies, die slechts uitvoerders worden. Wie niet financieel autonoom is, kan geen eigen pedagogisch beleid voeren, inspelend op de concrete noden .”

4 Opportuniteiten van bestuurlijke schaalvergroting

Er zijn volgens prof. Devos “ook een aantal argumenten die kunnen naar voren geschoven worden om te pleiten voor een bestuurlijke schaalvergroting”. We hebben er onze bedenkingen bij.

(1)Minder bestuurders. Schoolbesturen hebben een steeds belangrijker opdracht. Als er zeer veel besturen zijn, is er ook nood aan veel bestuurders. Een belangrijke vraag is waar al deze bekwame bestuurders moeten gevonden worden. Een deel van de oplossing hiervoor is om het aantal besturen – en dus ook het vereist aantal bestuurders – te verminderen. Dit argument is vooral relevant voor het katholiek onderwijs. Momenteel telt dit net meer dan 800 besturen met in totaal ongeveer 6.000 bestuurders. Dit is een indrukwekkend aantal. Het is begrijpelijk dat het katholiek onderwijs zoekt naar mogelijkheden om dit aantal te reduceren. De redenering omtrent de vermindering van het aantal bestuurders ligt heel anders in het gemeentelijk onderwijs. Hier zijn de gemeenteraden de besturen en die kan je niet zomaar in aantal verminderen. Ook in het GO! lijkt dit niet een grote prioriteit. Er zijn 28 scholengroepen. Dit is goed overzichtelijk. De scholengroepen in het GO! hebben eigenlijk reeds een voldoende schaalgrootte om geen buitengewoon aantal bestuurders nodig te hebben.

(2) Kansen tot professionalisering. Het is in principe makkelijker om in grotere besturen de bestuurders te professionaliseren. Daar waar minder mensen verantwoordelijk zijn voor meer scholen, is het eenvoudiger om deeltaken goed op te splitsen en uit te bouwen, selectiever te rekruteren, meer vorming te voorzien en strenger te zijn in het verlengen van bestuursmandaten.

Commentaar bij (1) en (2): Bij de gevaren van grootschaligheid wees prof. Devos ook op een aantal risico’s van professionalisering. We citeren: *Vooreerst rijst de vraag of we er kunnen van uitgaan dat als we minder bestuurders nodig zullen hebben, deze bestuurders automatisch beter zullen zijn? Is het voldoende het aantal te beperken om hun bekwaamheid op te drijven? “ De nadelen zijn hier groter o.i. dan de voordelen. De belangrijkste kennis voor een bestuurder betreft nog steeds de kennis omtrent het onderwijs in de specifieke scholen die hij bestuurt. Ik ben momenteel bestuurslid van enkele lagere scholen en van secundaire scholen die me inhoudelijk goed bekend zijn. Maar als daar scholen bijkomen als een VTI, een hotelschool ... dan zijn dat scholen waarvoor ik over veel te weinig kennis beschik en die ook een ander soort bestuur nodig hebben. Als professionalisering vooral betekent dat er vooral specialisten nodig zijn als advocaten, architecten ... dan vrees ik dat er binnen de besturen veel te weinig mensen met onderwijskundige kennis aanwezig zullen zijn. Ik stel vast dat de bestuurders van de hogescholen al te weinig kennis bezitten omtrent de verschillende opleidingen, veel minder dan vroeger het geval was.)

Veel minder bestuurders? De dynamiek van de katholieke scholen heeft precies ook te maken met de kleinschaligheid, de grotere verantwoordelijkheid van de directies en de nabijheid van het bestuur. 6.000 lokale bestuurders betekent ook een grote betrokkenheid van mensen van de plaatselijke gemeenschap. Dit zijn ook mensen die reclame maken voor hun school. Het drastisch verminderen van het aantal bestuursleden zal ook veel nadelige gevolgen hebben.

(3) Betere oriëntering van leerlingen. Uit onderzoek naar de werking van de scholengemeenschappen (Devos et al., 2010) blijkt dat scholen in een scholengemeenschap van eenzelfde schoolbestuur makkelijker leerlingen doorverwijzen naar elkaar. Secundaire scholen zijn ook meer bereid om hun studieaanbod op elkaar af te stemmen. De rationalisatie van het studieaanbod is een element dat bij scholengemeenschappen dikwijls nog niet goed verloopt. Scholen blijven zich tegenover elkaar profileren vanuit concurrentieoverwegingen. Scholen van eenzelfde bestuur hebben deze onderlinge concurrentiedruk minder en zijn daardoor bereid om meer in functie van het geheel te denken waar ze deel van uitmaken, dan hun eigen belang voorop te stellen.

5 Besluit van prof. Devos

“Als we de verschillende voor- en nadelen van bestuurlijke schaalvergroting op een rijtje zetten, zien we – zoals meestal – dat dit geen zwart wit verhaal is van goed of fout. Er zijn opportuniteiten, en zeker in het katholiek onderwijs kan de vraag gesteld worden of een situatie met meer dan 6000 bestuurders wenselijk is. Daartegenover staat dat schaalvergroting ook behoorlijk wat valkuilen met zich mee brengt. Daarom lijkt het aangewezen om rekening te houden met bepaalde risico’s en met specifieke omstandigheden. Lineaire maatregelen voor àlle schoolbesturen lijken hoe dan ook niet opportuun. Daarvoor zijn er te veel grote verschillen tussen de besturen en de context waarin deze besturen opereren. “

Commentaar: Bij het publiceren van zijn visie was professor Devos we nog niet op de hoogte van het feit dat het VSKO regionale scholengroepen wil voor leerlingen van 2,5 tot 18 jaar waarbij ook elke basisschool zich moet aansluiten bij een scholengroep secundair onderwijs en waarbij de centraliserende tendens, de grotere greep van de koepel op de schoolbesturen, centraal staat. Een belangrijke conclusie luidt o.i.: “Lineaire maatregelen voor àlle schoolbesturen lijken hoe dan ook niet opportuun. Daarvoor zijn er te veel grote verschillen tussen de besturen en de context waarin deze besturen opereren. “