Grootschalige en bedrijvige scholen & schoolbesturen;  verbestuurlijking en bureaucratisering: aantasting primaire schoolopdracht

 Raf Feys (bijdrage uit Onderwijskrant nr.  131, november 2004)

1      Probleemstelling

1.1       Verbestuurlijking

In beleidskringen merkten we de voorbije 15 jaar veel sympathie voor het model van de 'bedrijvige school'. In ons hoger onderwijs is de evolutie van de opleidingen in de richting van grootschaligheid en van het bedrijfsmodel al ver gevorderd; deze evolutie gaat gepaard met een sterke toename van de bureaucratie en van de reglementitiskwaal op centraal niveau en op het niveau van de (hoge)school zelf. Volgens 'Accent op talent' moet ook een secundaire school als organisatie zich opstellen als een groot, autonoom en goed draaiend bedrijf. De meest waardevolle hoge(school) is volgens bedrijfsleider Bart Verhaeghe "diegene die het meest bedrijfsgericht is, want dat bepaalt uiteindelijk de marktwaarde". Hij voegt er aan toe:"Ik weet dat onderwijs als een commercieel goed bij velen vrees uitlokt, maar het heeft geen zin je daartegen te verzetten" (De Tijd, 30.09.04, p. 16).

Dergelijke standpunten en de grote sympathie van veel beleidsadviseurs en van het regeerakkoord voor de 'Accent op talent' -bijbel verontrusten ons. Het verheugt ons dat niet enkel in Onderwijskrant, maar in tal van publicaties, in vakbondskringen, op de recente DIROO-dialoogdagen (Sint-Niklaas 21.01.04; Gent, 22.09.04) … de toenemende economisering, bureaucratisering en verbestuurlijking van het onderwijs gehekeld worden. Dit alles gaat gepaard met een sterke afname van de identiteit en van de professionele autonomie van de leraar (als individu en als groeplid).

Door de vele bestuurlijke hervormingen verplaatst de aandacht zich van het primaire proces (leerling, leraar, opvoeding en instructie) naar het administratieve (schoolorganisatie, management, bestuur, administratieve rompslomp). Dit alles leidt mede tot een verwaarlozing en daling van de kwaliteit van het primaire onderwijsproces. Het evenwicht tussen de onderwijsbestuurlijke en de pedagogische/onderwijskundige benadering is verstoord. Al bij al heeft de grotere sturing van het gedrag van de (hoge)school en van de leraar het gehaald op de met de mond beleden deregulering en autonomie. De elementaire kwaliteit van het onderwijs wordt aangetast en dit ondanks of dankzij de obsessie rond (formalistische) IKZ. In een afzonderlijke bijdrage in dit nummer van Onderwijskrant betoogt ook de bekende socioloog Niklas Luhmann dat het model van de 'bedrijvige school' een aantasting betekent van de identiteit van het onderwijssysteem.

De vader van de HOBU-hervorming, Luc Van den Bossche, probeerde onlangs de handen in onschuld te wassen door de bureaucratisering eenzijdig in de schoenen van de hogescholen te schuiven. Hij stelde bij de opening van de Katholieke Hogeschool Mechelen (14.09.04): "Het intern management van onze hogescholen is bureaucratisch, traag en lijdt aan vergaderitis. Het hoger onderwijs heeft dringend nood aan een efficiënte, doelgerichte bedrijfscultuur." Zijn invoering van het 'bedrijvige HOBU' is echter de hoofdoorzaak voor de gesignaleerde bureaucratisering en zijn Copernicaanse managementhervorming van de federale administratie is mislukt. De 'cultuur' van de managerswereld, van de bedrijvige Vlerick-wonderboys en van de vele consultance-bureaus waarmee VdB zo graag uitpakt, staat overigens volop ter discussie.

In een bijdrage over de 'Bedrijvige en bureaucratische (hoge)school' schreven we jaren geleden al in Onderwijskrant over de vermarkting en bureaucratisering van het hoger onderwijs. We stelden o.a.: 'Hogescholen zijn enorme bureaucratische instellingen aan het worden, log en overgeorganiseerd. Niets mag meer informeel of improviserenderwijs worden afgehandeld, voor alles zijn er commissies (praatbarakken) en bijzondere functionarissen nodig." We maakten ons zorgen over de scheve verhoudingen tussen essentiële taken en randvoorwaardelijke ondersteuning, over het afstoten van docenten ten voordele van werkingskosten en infrastructuur, enz. Naar aanleiding van het aantreden van een nieuwe regering en onderwijsminister analyseren we nu meer uitvoerig de vele nieuwe vormen van verbestuurlijking en stroomlijning binnen het model van de 'bedrijvige school'; ze leiden tot een afnemende aandacht voor het primaire onderwijsproces en de primaire kwaliteit.

1.2       Overzicht bijdrage

We starten in punt 2 met een aantal getuigenissen waarin verschillende vormen van bureaucratisering binnen de 'bedrijvige school' beschreven worden. Zo analyseren de professoren Masschelein en Simons het fenomeen van de 'ondernemende en zich steeds vernieuwende school'. Hiermee is meteen de actualiteit en de veelzijdigheid van het thema aangetoond. In punt 3 typeren we de oprukkende bureaucratisering in termen van 'beheersings- en standaardiseringsdwang'. In punt 4 gaat het over de obsessie met formalistische vormen van IKZ, gecombineerd met de verwaarlozing van de primaire kwaliteit van de school en de daling van het onderwijsniveau. In punt 5 diepen we de thematiek van de eenzijdige, procedurale kwaliteitszorg verder uit. In punt 6 bekijken we vooral de nefaste invloed van het nieuwe bestuursmanagement op de professionele autonomie van de leerkracht. We eindigen met een aantal besluiten.

2          Bureaucratisering, stroomlijning & economisering

2.1 Rapport Nederlandse Onderwijsraad

Onlangs (26 april 2004) publiceerde de Nederlandse Onderwijsraad een kritisch rapport over de bureaucratisering van het onderwijs. Op basis van een onderzoek van het IOO (Instituut Onderzoek Overheidsuitgaven) naar de besteding van onderwijsmiddelen aan primaire (=lesgeven) en secundaire onderwijstaken, concludeert de Onderwijsraad dat de toename sinds 1990 van het macrobudget voor de gehele onderwijsstructuur vooral ten goede is gekomen aan secundaire onderwijstaken, aan beheers- en ondersteuningstaken. De Raad concludeert dat er in de begrotingen en de bestedingen van onderwijsinstellingen verschuivingen zijn opgetreden ten nadele van de primaire processen (het lesgeven). De meeste centen gaan naar de beheers- en ondersteunende instanties. 'De menselijke maat in het onderwijs is zoek'.

De eindconclusie luidt: "Over een langere periode bezien zijn extra middelen voor het onderwijs zelden ten goede gekomen aan het primaire proces (het lesgeven zelf). Dat geldt – zij het in verschillende mate – voor alle onderwijssectoren." De bureaucratisering is volgens de Onderwijsraad wel veel sterker doorgedrongen binnen het hoger en het secundair onderwijs dan binnen het basisonderwijs. Uit een bevraging van de leerkrachten bleek verder dat de overgrote meerderheid de mening toegedaan is dat de hervormingen en extra-investeringen slechts de bureaucratie hebben versterkt. Zij bestempelen de sterke toename van de bureaucratie als heel negatief.

2.2       Managerscultuur en verbestuurlijking

De bureaucratisering en verbestuurlijking nemen vele vormen aan. De Nederlandse filosoof en docent Ad Verbrugge wijst er in zijn boek 'Tijd van onbehagen' (SUN, 2004) enkele aan. Verbrugge poneert: 'De neoliberale vermarkting van alle levenssferen is uitgemond in een bureaucratische managerscultuur. Onder het mom van efficiëntie en effectiviteit worden complete tradities omvergeschopt, veelal door mensen die geen voeling hebben met de werkvloer. Er is een schema van het bedrijfsleven over het onderwijs gelegd. … We hebben een gigantische ombouw gehad, van de lagere school tot de universiteit, met een enorme schaalvergroting, omdat dat efficiënter zou zijn. Nu blijkt dat er alleen maar meer geld wordt uitgegeven aan het management, en de kwaliteit is alleen maar slechter geworden. … Het is b.v. toch schrikbarend dat ik studenten op college heb die na zes jaar gymnasium nog de meeste moeite hebben met spelling"(De Morgen, 21.05.04).

De conclusies in het rapport van de Nederlandse Onderwijsraad en van Ad Verbrugge gelden ook voor de evolutie in het Vlaamse onderwijs en in het HOBU in het bijzonder. Ook binnen de (hoge)scholen stellen we een grote toename van de investering in beheers- en ondersteuningstaken vast en dit ten koste van de investering in leerkrachten. De te grote investering in randvoorwaardelijke activiteiten, leidt tot een uitholling van de essentiële onderwijstaken.

Op de al vermelde DIROO-dialoogdagen werden verschillende vormen van bureaucratisering en administratieve rompslomp gehekeld, met veel aandacht voor de bureaucratische wijze waarop de overheid, maar evenzeer de koepels van de verschillende hogescholen en de schoolleiders-managers de leerkrachten allerhande regels en stroomlijning opleggen. In de lerarenopleiding stelden we zelf vast hoe sinds de HOBU-hervorming het zwaartepunt stap voor stap verlegd wordt van het leslokaal naar het vergaderlokaal en naar bezigheden op het vlak van de papieren verantwoording. Tegelijk nam de professionele autonomie van de docenten sterk afnam.

Op de DIROO-dialoogdag van 22 september j.l. verwoordde Margriet Vos, afdelingshoofd regentaat Heverlee, de bureaucratisering in de lerarenopleidingen als volgt "We hebben sinds het HOBU-decreet een vermenigvuldiging gezien van raden, commissies en vergaderingen die telkens moeten worden bemand. Daarnaast hebben de Hogescholen centrale functies in het leven geroepen voor de coördinatie van zaken als onderwijsbeleid, internationalisering, ICT, kwaliteitszorg, publiciteit… Elk van deze hogeschoolfuncties vraagt dan weer om een pendant of minstens een aanspreekpunt in de verschillende departementen en opleidingen. Intussen is er nog een 'super'-echelon bijgekomen: de associatie, alweer met eigen bevoegdheden. De vermeerdering van het aantal niveaus zorgt voor een grote investering van mankracht en energie die telkens aan de kerntaken worden onttrokken, en waarvan de return niet altijd zichtbaar en voelbaar is. Voor de gewone lector of docent is het in toenemende mate onduidelijk waar en door wie de beslissingen over de koers van de opleiding en dus over zijn/haar onderwijs worden genomen. Docenten krijgen steeds minder greep op wat er gebeurt. Verlies aan autonomie staat in deze gelijk aan verlies van motivatie en werkplezier" (In: "Is de leraar een coach?', DIROO-Academia nr. 5, Gent, Academia Press, 2004, p. 18). Er werd ook op gewezen dat het adviseringscircuit en de vele praatbarakken meer en meer bevolkt wordt met mensen die geen voeling hebben met de werkvloer.

2.3  Bedrijvige, ondernemende school

De toenemende bureaucratisering is vooral een gevolg van het feit dat de voorbije jaren veel heil verwacht werd van schaalvergroting en van het model van de school als een onderneming, een bedrijf. De onderwijssector onderging de invloed van de tijdsgeest, van een doorgeschoten liberalisme dat vooral economische en bestuurlijke criteria hanteert en zowel de school als de leerling als een soort zelfstandige ondernemer beschouwt. Er verschenen tal van publicaties over de 'bedrijvige school'; ook 'Accent op talent' pleit hiervoor. De invoering van het bedrijfsmodel gaat gepaard met de invoering van een nieuw, bedrijfseconomisch management. Dit alles betekent een sterke aantasting van het primaire onderwijsproces en van de pedagogische opdracht van de school.

De professoren J. Masschelein en M. Simons situeren het fenomeen van de bedrijvige school binnen de filosofie van het doorgeschoten liberalisme: "Niet enkel de leerling, maar ook de leerkracht/docent en de school worden gezien als zelfstandige ondernemers; de school moet vooral een ondernemende en zich steeds vernieuwende school zijn." … "Onderwijsinstellingen (scholen, hogescholen, universiteiten) verschijnen als ondernemingen die scholing produceren of de vorming van menselijk kapitaal als hun product of dienst aanbieden, waarvoor ouders (en studenten als zij zichzelf gaan beheren) gaan kiezen als een investering" (Globale immuniteit, Acco, 2003, p. 54). De scholen worden hierbij bekeken als 'autonome' instellingen die het via hun eigen ondernemerschap waar moeten waarmaken in een vrije markt van onderling concurrerende scholen. Aan de hand van een eigen project (missie) legitimeert de school zichzelf als een onderneming, dit wel zeggen tegenover alle belanghebbenden, tussen andere autonome scholen. … "Een excellente (hoge)school is een school die zich beter dan een andere voortbeweegt in een omgeving, de middelen beter besteedt, beter rekening houdt met de stakeholders, beter tegemoet treedt aan behoeften en dus kwaliteit beter garandeert, beter zicht heeft op kansen die waarde kunnen toevoegen" (p. 61).

"Scholen worden ondernemingen die vooral een rol spelen in de productie van opgelegde en gestandaardiseerde basiscompetenties en die de vorming van menselijk kapitaal als kwaliteitsvol product of dienst aanbieden". "Sociale relaties zoals die tussen leerkracht en leerling, prof en student moeten we dan ook fundamenteel als ruil of dienstverleningsverhoudingen beschouwen (die passen in ondernemende relaties), dit wil zeggen als zaak van berekening" (p. 60). Ze voegen er aan toe: "Iedereen die in pedagogische relaties betrokken is, 'weet' echter dat het niet mogelijk is om over deze relaties enkel in termen van overeenkomsten te spreken"( p. 82).

"De economisering van het onderwijs is dus niet enkel karakteristiek voor de zelfsturing van de leerlingen; ook het bestuur van het onderwijs onderwerpt zich aan het 'economisch tribunaal'. Het politiek bestuur bekijkt het onderwijs in termen van een dienstverlening, als een "kwaliteitsvol product dat geproduceerd wordt in publieke ondernemingen (scholen). Het voortgezet liberalisme aanziet het als haar taak om het ondernemerschap (op individueel, maar ook op organisatorisch vlak) mogelijk te maken. Zo verschijnen concurrentie, mobiliteit, toegang tot informatie, efficiëntie van de administratie, autonomie en verantwoordelijkheid van instituties en diensten, inzetbaarheid van mensen en controle door audit als bekommernis voor het besturen." … "Vanuit een permanente en van bovenaf opgelegde obsessie voor kwaliteit, zijn systemen voor interne en externe kwaliteitszorg heel belangrijk."

2.4       Economisering, concurrentie & vrije markt

Ook in het rapport 'Accent op talent' (KBS) over de hervorming van het secundair onderwijs lopen de auteurs hoog op met de vrije markt, met het bedrijfsmodel en de sterke afstemming van het onderwijs op de arbeidsmarkt. Dit verklaart mede de sympathie van minister Vanderpoorten en van andere beleidsmensen. Valeer Van Achter schrijft in dit verband het volgende: "Wouter Van den Berghe, projectleider van de Task Force voor het project 'Accent op talent', stelt zonder meer dat de school als organisatie veel dynamischer moet worden door zich gewoon gelijk te stellen aan een goed draaiend bedrijf. Dat bedrijf moet weten wat er met zijn producten en diensten gebeurt, en moet zich continu afvragen of de producten en diensten nog steeds tegemoet komen aan de wensen en noden van de gebruikers (…). Er wordt een onderwijsaanbod bepaald, men weet in welke mate dit aanbod tegemoet komt aan de noden, en men stuurt bij waar nodig'. Verder zweren Van den Berghe en 'Accent op talent' wel het bureaucratisch centralisme vanuit Brussel af, maar ze verwachen veel heil van directeurs die managers worden volgens een bepaald voorgeschreven model" (Is de leraar een coach?, DIROO-Academia nr. 5, 2004, Gent, Academia Press, p. 59). Van Achter verwijst hier naar de bijdrage van W. Van den Berghe in Nova et Vetera, 2003-2004 - nrs.1-2: 'Onderwijsvernieuwing. Hoe remmend werkt het onderwijssysteem?' In 'Accent op talent' staat ook het nuttigheidsdiscours centraal; dat betekent ook meer 'van doen naar denken' dan 'van denken naar doen'. Het verwondert ons dat de Guimardstraat-koepel de bijdrage van Van den Berghe zonder enige commentaar opnam in haar tijdschrift 'Nova et Vetera' en nog geen kritische commentaar bij 'Accent op talent' publiceerde. Naar verluidt zou CODIS, de vertegenwoordiging van de directies, momenteel een standpunt aan het uitwerken zijn.

Verderop in deze bijdrage zullen we duidelijk maken dat een school geen autonoom instituut of privébedrijf is dat zomaar klantgerichte diensten verleent en het nuttigheidsdiscours centraal stelt. Een school is een maatschappelijke instelling die zich inlaat met educatieve behoeften, individuele én maatschappelijke en waarbij de bestuurlijke omgeving in functie moet staan van de interactie tussen leerkracht en leerling. Een school is iets totaal anders dan een autonoom productiebedrijf dat geen 'gemeenschappelijke belangen' moet dienen en dat er alle belang bij heeft de concurrerende bedrijven uit te schakelen. Scholen mogen dan ook geen afspiegeling worden van de allerindividueelste opvattingen van enkele plaatselijke 'managers'. We zijn het helemaal niet eens met de filosofie van de projectleider van 'Accent op talent' - waarin de vrije markt en het nuttigheidsdiscours centraal staan – en met de wijze waarop dit project geconcipieerd wordt. In de Task Force zitten vooral mensen van Deloitte en een drietal topambtenaren. Een breed debat hierover dringt zich op; ook Onderwijskrant wil hier aan meedoen. We verwijzen hier ook naar de kritische bijdragen hierover in het COC-vakbondsblad 'Brandpunt'.

Volgens prof. Willy Wielemans past "de liberalistische reductie van scholen tot onderling concurrerende entiteiten in de darwinistische competitielogica van de 'survival of the fittest'. Vergroting van lokale autonomie en concurrentiestimulering gaan dan meestal hand in hand, aldus de kritische literatuur. Precies over dit weinig doordacht sleutelbeginsel, namelijk competitie of concurrentie, moet worden opgemerkt dat de heersende economie zich blijkbaar stevig heeft gevestigd op een systeem van dogma's die appelleren op 'natuurwetten'. De essentiële code van de evoluerende kosmos zou samengevat kunnen worden in het begrip 'competitie'. Mede daarom is 'competitie' het kernprincipe van de huidige economie." Volgens Wielemans moeten vrije markt en 'competitie' als referentiepunten voor onderwijs en onderwijsbeleid aan ernstige kritiek onderworpen worden. (Onderwijs en economie. Op gespannen voet?, 'Impuls', september 2003).

Margriet Vos stelde op de DIROO-studiedag (22.09.04) dat de lerarenopleidingen als gevolg van de autonomie van de hogescholen veel grotere concurrenten geworden zijn en dat daardoor onderlinge samenwerking bijna onmogelijk is. Vroeger werden opleidingen en universiteiten veel minder gezien als autonome en met elkaar concurrerende entiteiten; men slaagde er dan ook in om onderlinge afspraken te maken omtrent de inhoud en de kwaliteitskenmerken. Zo werd b.v. de opportuniteit van de oprichting van een nieuwe afdeling binnen het regentaat op het centraal niveau van de koepel bekeken. Door de invoering van het HOBU-decreet en het principe van de autonomie en de vrije markt is het aantal afdelingen regentaat lichamelijke opvoeding quasi verdubbeld; wildgroei is de norm geworden. De lerarenopleidingen bieden nu ook sterk verschillende inhouden en opleidingen aan; zo zijn er hogescholen die als vorm van reclame ermee uitpakken dat er praktisch geen contacturen meer zijn. De profileringsdrang is vrij groot. In b.v. de radio-reclamespotjes van Groep-T wordt verkondigd dat Groep-T uit de band springt en een totaal andere lerarenopleiding aanbiedt dan de andere hogescholen. De samenwerking tussen de lerarenopleidingen is sterk afgenomen.

Rector B. Van Camp (VUB) stelde bij de opening van het academiejaar: 'De toenemende concurrentie tussen universiteiten en de machtsontplooiing van bepaalde associaties hinderen de samenwerking tussen universiteiten sterk. Marketingtechnieken die de perceptie van kwaliteit moeten promoten, worden ontplooid' (DS, 28.09.04). Hierdoor en door de Bologna-hervorming is de invulling van de bachelor- en master-opleidingen aan de universiteiten totaal verschillend. Er was geen interuniversitair overleg. "Met als resultaat dat er weinig coherentie is tussen de opleidingsvoorstellen die de universiteiten hebben ingediend. Er wordt 'naast elkaar' gewerkt. Je kunt zeggen: dat hoort erbij. Accreditatie is competitie, dat is je opleidingen verkopen aan de goegemeente en je plannen beramen binnen je 'associatiefort".

2.5       Vrije markt en nuttigheidsdiscours

Volgens Wielemans (o.c.) werden belangrijke aspecten van het onderwijs 'geëconomiseerd'. De vrijemarkteconomie is niet zozeer geïnteresseerd in het onderwijs als een pedagogisch proces maar veeleer als een instelling die voorwaarden schept voor economische groei. Economisch geïnteresseerde belangenorganisaties zullen dan ook in de eerste plaats richting willen geven aan kwalificaties die voor het arbeidsproces bruikbaar zijn en bijgevolg door het onderwijs gevormd zouden moeten worden; daardoor komen belangrijke onderwijsdoelstellingen (b.v. kritische zin) in het gedrang. Daarnaast vertoont het economisch subsysteem dictatoriale trekken omdat het blijkbaar (succesvol) zijn eigenschappen en mentaliteit overdraagt op alle andere sectoren van de samenleving. Het gevolg is dat de maatschappij niet meer een economie 'heeft'; de hele samenleving 'is' een economie geworden! … Alles wordt gezien in termen van ondernemen en ondernemingsmanagement." De economisering komt b.v. ook tot uiting in het zgn. 'competentieleren' en in de versmalling van de universitaire bachelor-opleiding tot vooral beroepsgerichte componenten; met een bachelordiploma moet men (in principe) na drie jaar het bedrijfsleven kunnen instappen.

Prof. Didier Pollefeyt sprak op een dialoogdag van DIROO (21.01.04) zijn ongerustheid uit over de Lissabon-pogingen om het onderwijs te hervormen en te stroomlijnen vanuit de logica van de economie en van de zgn. kennismaatschappij. Hij stelde: "Het onderwijs wordt op die manier één van de belangrijkste instrumenten in handen van de beleidsmakers die Vlaanderen op de internationale kaart willen plaatsen. In die context wordt aan bepaalde vormen van kennis een grotere objectieve waarde toegekend en wordt de belangrijkste vraag naar het onderwijs het halen van bepaalde economische en technische eisen." De taal van de beleidsmakers is het nuttigheidsdiscours. 

Prof. Rik Torfs schrijft: "De universiteit van Leuven ontsnapt niet aan de crisis van de Europese universiteit, ooit een betrekkelijk onafhankelijke gemeenschap van denkende mensen, vandaag vooral een 'speler' op de vrije markt met studenten als cliënten" (DS, 27.09.04). Prof. Eric Defoort verduidelijkt: "We moeten met zijn allen richting Lissabon. In de Portugese hoofdstad spraken de Europese regeringsleiders in 2000 af dat Europa tegen 2010 de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld zou zijn. … De geluiden die sommige universitaire bestuurders laten horen, creëren de indruk dat zij in de eerste plaats spreken als bestuurders en aandeelhouders van spin-offs, van multinationale bedrijven, als beheerders van een banksector, als topmensen van het VEV of van het VBO " (Academische vorming met winstoogmerk DS, 27.09.04).

2.6       Grootschaligheid, stroomlijning, reglementitis & centralistisch bestuur

Naast het feit dat de autonome opleidingen en (hoge)scholen steeds sterker uit elkaar groeien, merken we tegelijk vele vormen van stroomlijning & reglementitis en een toename van het centralistische bestuursvormen. In diverse artikels in Onderwijskranten beschreven we al en paar jaar geleden hoe de HOBU- en de de Bologna-hervorming aangegrepen werden om het onderwijs te stroomlijnen en te uniformiseren en aldus te beheersen. De verbestuurlijking nam sterk toe, zowel op nationaal als op regionaal/lokaal niveau.

In een recente bijdrage over 'knelpunten in de lerarenopleiding' wijst Margriet Vos – afdelingshoofd regentaat Heverlee – op de sterke toename van controle en reglementitis. Ze schrijft: "De controle en de reglementitis zijn nog nooit zo groot geweest. De decreten volgen elkaar in sneltempo op: HOBU-decreet, decreet op de lerarenopleiding, BAMA-decreet, flexibiliseringsdecreet, een nieuw decreet op de lerarenopleiding dat op komst is… Telkens worden nieuwe taken en verplichtingen doorgeschoven naar de hogescholen. … En daarnaast heb je nog de druk die voortkomt uit de niet-aflatende stroom van vernieuwingen tengevolge van decreten of van het beleid van de eigen hogeschool of departement" (In: "Is de leraar een coach?', DIROO–Academia nr. 5, Gent, Academia Press, 2004, p. 17).

M. Vos situeert dus de toename van de controle en reglementitis zowel op het nationaal als op het lokaal niveau. Inzake overheidsbeleid kenden we een sterke toename inzake het opleggen van regels en procedures. In een studie van Olaf McDaniel kwamen zeshonderd deskundigen uit het hoger onderwijs tot een vernietigend oordeel over het bedilzuchtig onderwijsbeleid van de voorbije jaren (Didaktief, juni 1997).  Het overheidsbeleid wordt volgens hen gemaakt binnen de ivoren toren van de hoge ambtenaren en van de bewindslieden, zonder open gedachtewisseling met het onderwijsveld. Instellingen kregen ook niet de tijd om zich op de veranderingen voor te bereiden en het beleid werd ook nooit geëvalueerd.

Het HOBU-decreet stroomlijnde alle vormen van HOBU via het standaardiseren van alle reglementering en via het onderbrengen in één multisectorale hogeschool. Zelf hebben we ons steeds verzet tegen de smeltkroes van hogeschoollegeringen en tegen het uithollen van de eigenheid en van de specifieke normaalschoolcultuur (Onderwijskrant, april 1993). We schreven o.a. dat tal van opleidingen die weinig overeenkomst vertonen kunstmatig verbonden en gestroomlijnd werden. Deze nivellerende stroomlijning (b.v. ook inzake examenreglement) tastten de eigenheid van de PHO-opleiding aan. De schaalvergroting leidde tevens tot een centralistisch bestuur op regionaal niveau; de beslissingslijnen worden te lang: leerkrachten en opleidingen krijgen de indruk dat alles boven hun hoofd wordt beslist en dat ze hun greep verliezen op de eigen opleiding.

Na de smeltkroes van hogeschoollegeringen, kregen we met Bologna de smeltkroes van associatie- en euro-legeringen. De grote associaties leidden tot verdere stroomlijning, verlies van identiteit en bestuurlijke autonomie. De door Bologna ingevoerde Europese accrediteringsn(v)ormen leiden eveneens tot een verdere stroomlijning van de lerarenopleidingen. De opleidingsvisies verschillen momenteel nochtans sterk van land tot land.

De verschillende vormen van stroomlijning leiden tot een sterke uitholling van de eigenheid van de opleidingen en scholen, van de professionele autonomie van de leerkracht en van het lerarencorps en van gedecentraliseerd bestuur.

2.7  Universiteit: gigantische bureaucratie,

aantasting democratische bestuurstraditie

In zijn bijdrage 'Liefdesbrief' in DS van 25 september 2003 uitte prof. Rik Torfs zijn bezorgdheid over de bureaucratisering van de universiteiten: "De universiteit moet natuurlijk rekeningschap geven aan de samenleving, accountability behoor ik duidelijkheidshalve te zeggen. Maar rekenschap geven is nog wat anders dan onder een centralistisch bestuur papieren invullen, interne documenten vervolledigen, vragenlijsten beantwoorden, met nu eens een beetje follow-up en dan weer wat feedback. Rekenschap geeft de universiteit niet door het opzetten van een gigantische interne bureaucratie, die een eigen techniciteit met eigen specialisten vereist, maar waarvan de buitenwereld niet eens het bestaan afweet. En rekenschap verschaft ze evenmin door haar democratische bestuurstraditie op te geven of door te zwichten voor de zuivere economische logica. Hoe geeft ze dan wel rekenschap? Door openlijk voor haar ideeën en bevindingen uit te komen en door hen te toetsen aan wat in de samenleving leeft.

Ook het debat met de intellectuele en culturele avant-garde, waarvan de universiteit geruisloos is weggegleden, moet dringend worden aangezwengeld.… Destijds had rector Piet De Somer vooral een open geest en hij was van niemand bang. Iemand met een open geest die van niemand bang is: dat is voor mij nog altijd de robotfoto van de ware universitair geschoolde. De universiteit waarvan ik hou is vrij, open en onbevangen. Ze creëert ook een kader van gezelligheid …"

In 'De Standaard' van 22 april 2004 hekelde Torfs het autoritaire optreden van rector Oosterlinck. Hij schreef: "Aan de universiteit is al te veel democratie schadelijk, zo verneem ik uit de mond van de Leuvense rector André Oosterlinck. De universiteit is geen politiek systeem, deelt de rector mee in De Standaard: 'Je kunt misschien zeggen dat het goed is dat je de steun van de meerderheid moet blijven hebben, maar specialisten geloven er niet in als vorm van goed bestuur.' Leuvense rectoren, deskundigen allerhande, ik heb eerbied voor hen, maar ik volg hen niet. Want het grootste gevaar voor democratie komt van mensen die haar willen verbeteren, die ijverig zoeken naar formules om kwaliteit en democratie te verzoenen. Die verzoening is volstrekt overbodig. Democratie is zelf een kwaliteit. Of nog: de kwaliteit van democratie schuilt in haar democratisch karakter."

2.8       Bedrijfscultuur als mythe

We kunnen ons uiteraard ook afvragen of de moderne vormen van management binnen de bedrijven zo succesvol zijn. In binnen- en buitenland staan het optreden van veel topmanagers, de zgn. bedrijfscultuur en het werkklimaat ter discussie. We citeren in dit verband een paar interessante uitspraken van F.J. Weeber en van de Nederlandse FNV-vakbond over het bedrijfsleven als mythe. Weeber stelt: "De afgelopen jaren, en nog steeds, was het de mode om een voorbeeld te nemen aan het bedrijfsleven. De meeste organisatiemodellen en instrumenten voor veranderingsmanagement zijn voor het bedrijfsleven ontwikkeld. Overgoten met een onderwijssausje doen ze ook weer dienst binnen het onderwijs, waar veel gemanaged en veranderd moet worden. Het doet vermoeden, dat leidinggevenden in het bedrijfsleven stukken beter presteren dan schoolleiders. De vakbond (het FNV) heeft in 2000 die mythe genadeloos doorgeprikt.

Een veelzeggend citaat: 'Driekwart van de vakbondsleden heeft kritiek op het functioneren van hun chef. Leidinggevenden treden volgens de vakbonden te vaak op als een politieagent, die bovendien te weinig doet aan de toegenomen werkdruk. Bijna de helft van de ondervraagden vindt verder dat de chef niet objectief kan oordelen over de prestaties van de werknemer. Hij (soms een zij) luistert slecht, staat niet open voor ideeën van het personeel en laat het afweten wanneer er conflicten zijn.'

Ik hoop dat dit citaat bijdraagt aan het ontzenuwen van de mythe. In veel bedrijven is het werkklimaat ronduit verschrikkelijk, gekenmerkt door amateurisme, achterklap en een verziekte werksfeer. Het onderwijs moet niet naar het bedrijfsleven kijken om een kwaliteitsslag te maken. Misschien wordt dat niet met zoveel woorden gezegd, maar veel adviesjargon doet dat wel vermoeden. U kent ze wel: de school als onderneming, klantvriendelijk werken, het gaat om de kwaliteit van het product of marktgericht werken" (F.J. Weeber, Leiding geven aan verandering, 2001, Samsom, Alphen aan den Rijn, p. 36-37).

3          Beheersings- en standaardiseringsdwang

Vanaf de jaren negentig werd inzake verbetering van het onderwijs veel heil verwacht van nieuwe vormen van bestuur en bedrijfseconomisch management, van een Tayloriaanse verbetering van de schoolorganisatie met als metafoor het functioneren van een machine waarbij een groot aantal managers en vrijgestelden van bovenaf het functioneren van de school proberen uit te tekenen, te standaardiseren en te controleren. Er werd vooral heil verwacht van een ander soort beheer van de (hoge)school en het aantal beheersfuncties nam sterk toe. We schreven in Onderwijskrant nr. 98 (september 1997) dat de (hoge)school echter geen bedrijf is en dat dus een verkeerd bestuursmodel werd opgedrongen.

In het klassieke bestuursmodel werd de school meer beschouwd als een levende en informele gemeenschap waarin de inbreng en de interactie van de individuele leerkrachten centraal stonden. De eerder losjesgekoppelde en 'platte' schoolorganisatie werd vrij ambachtelijk bestuurd, met heel weinig bestuursmensen en vrijgestelden; zelfs in een grotere school telde men slechts 1 directeur en een paar secretarissen. Er was weinig hiërarchie en er werd weinig geïnvesteerd in administratie en bestuur, in beheers- en ondersteuningsfuncties. Binnen onze normaalschool hebben we gedurende een kwarteeuw (1970–1995) deze situatie meegemaakt; het was zelfs zo dat onze directeur tegelijk directeur was van een grote secundaire school. Zijn optreden was gebaseerd op 'vertrouwensmanagement'; de docenten voelden zich gewaardeerd en beschikten over een relatief grote autonomie; dit leidde tot een sterke betrokkenheid bij de eigen school en tot een hoge motivatie. Het primaire proces stond centraal en niet de bestuurlijke omkadering. Binnen de bedrijvige hogeschool verdwijnen steeds meer de vanzelfsprekende vormen van loyaliteit en solidariteit. Als elke stap voorgeschreven, gemeten, gewogen en beoordeeld wordt, zet niemand meer een stap te veel. 

Vanaf de jaren tachtig wordt steeds meer gesteld dat het oude 'ambachtelijke', kleinschalige en 'platte' bestuursmodel van de school vervangen moest worden door het (bedrijfs)management, met als centrale topics: schaalvergroting, topmanagement, middenmanagement, lange beslissingslijnen, marketing, total quality, IKZ, benchmarking, innovatiemanagement, strategische vijfjarenplannen, controle, budgettering, enveloppenfinanciering, klant-gerichtheid, assessment, audit, last-minute-qualification, PR, … Het besturen van een school wordt aldus ook een arbeidsintensieve aangelegenheid, ten koste van de investering in leerkrachten en lesuren. Sinds de HOBU-hervorming van 1995 hebben we dit aan den lijve ervaren. Binnen de nieuwe hogescholen besteedt het management veel tijd aan het bedenken en vastleggen van officiële structuren, met elkaar verbonden door middel van duidelijke coördinatie- en gezagslijnen, en aan het uitwerken van allerhande blauwdrukken en plannen. Veranderingen worden nu veel meer door het management en door de vrijgestelde experts uitgedacht en dwingend opgelegd. Dit leidt tot bureaucratische verstarring. De docenten vinden dat ze nu meer als radertjes binnen de grote hogeschoolmachine behandeld worden en dat sterk geraakt wordt aan hun 'academische' vrijheid. De informele netwerken van weleer functioneren nu veel minder en we krijgen hogescholen met een 'waterhoofd', met veel vrijgestelden. Waar ik als coördinator van de normaalschool zelf nog 12 uren per week les bleef geven en me gedurende een aantal weken fulltime met stagebezoek kon inlaten, zijn de coördinatoren 'nieuwe-stijl' nu vaak docenten die geen (of bijna geen) les meer geven en aldus vervreemden van de praktijk.

Het opgelegde nieuwe management en de opgelegde 'autonome zelfsturing' en bestuurscriteria, een uiting van de neoliberale beheersings-en controledwang, werkten in sterke mate de vervlakkende standaardisering en de bureaucratisering in de hand. De bureaucratisering uit zich ook in de sterke toename van allerhande bestuurs- en managementsfuncties (volgens de wet van de multiplicatieve toename van Parkinson), dit leidt tot (hoge)scholen met een waterhoofd. Dit heeft ook als gevolg dat veel leerkrachten minder echt contact hebben met de leerlingen/studenten, maar geheel of deels bureau- of papierwerk verrichten en bezig zijn met plannen, overleggen, registreren en verantwoorden; het aantal contacturen vermindert drastisch. Ook bij politiehervorming sloegen de beheersingsdrang en de bureaucratisering toe; onderzoeksrechter Bruno Bulthé stelt: "In 1995 brachten politieagenten nauwelijks tijd door achter hun bureau, maar kantoorwerk slorpt vandaag een substantieel deel van hun tijd op" (KNACK, 25.02.04, p. 13).

Mede om het onderwijs beter te kunnen vermarkten en besturen, proberen ook de Europese en Vlaamse beleidsmensen om het onderwijs – en het hoger onderwijs in het bijzonder – meer in hun greep te krijgen en nieuwe inhoudelijke en bestuurlijke normen op te leggen. De Europeanisering en vermarkting van het onderwijs gaan samen met een sterke beheersings- en standaardiseringsdrang en dat leidt tot verbestuurlijking en bureaucratisering. Dit alles is momenteel het meest doorgedrongen in het hoger en het universitair onderwijs; op dit niveau is de misnoegdheid van de leraars ook het grootst. Precies door de ervaring met de HOBU- en Bolognahervorming, werden velen ook gevoeliger voor deze bedreigingen.

In de bijdrage "Kritische kanttekeningen bij de week van de diversiteit", lezen we dat vier docenten filosofie stellen dat minister Vanderpoorten en de beleidsmensen wel slogans als diversiteit propageren, maar dat zij zelf in de praktijk het onderwijs steeds gestroomlijnder, homogener en dus minder divers organiseren. Het gaat hier om een standpunt van Raf Debaene, Marc De Kesel, Ignaas Devisch en Frank vande Veire, docenten aan de Arteveldehogeschool in Gent, dat we graag bijtreden:

"Deze week beleeft het onderwijs in Vlaanderen voor de tweede maal zijn 'week van de diversiteit', een initiatief van de Vlaamse minister van Onderwijs. … Het blijft merkwaardig hoe ons onderwijs via dergelijke acties uitdrukkelijk diversiteit hoog in het vaandel voert, terwijl het in zijn eigen praktijk streeft naar een uitermate homogenisering. Niet alleen moet de Europese onderwijsruimte overal eenzelfde vorm van hoger onderwijs installeren, ook het onderscheid tussen onderwijs en bedrijfsleven wil men wegwerken. Visitatiecommissies, kwaliteitszorgsystemen en alle mogelijke andere controlesystemen zorgen er tenslotte voor dat overal op dezelfde wijze wordt gewerkt. Alles wijst erop dat de beklemtoning van de diversiteit alleen maar een ideologische versluiering is van een algehele homogenisering, waarin allerlei machtsaanspraken aan de algemene aandacht ontsnappen. De nadruk op het leuke van verschillen dient we