Too big to succeed; maar fusie-haast bij Guimardstraat en Lieven Boeve

Rector Torfs op Twitter: schaalvergroting in het onderwijs leidt veelal tot vervreemding!

Ex-premier Tindemans in zijn memoires: schaalvergroting = grootste bedreiging voor ons onderwijs

In Finland is kleinschaligheid troef. Streven naar defusie in Nederland.

Raf Feys en Noël Gybels Onderwijskrant 171(oktober-november-december 2014)

1. Katholieke onderwijskoepel wildringend grote scholengroepen

1. 1Geen ruimte voor debat overcontroversiële schaalvergroting?

    

In de verkiezingsdebatten kwam de invoering van de controversiële grootschalige scholengroepen zelden

of nooit ter sprake. Ook in de beleidsverklaring van de nieuwe regering vinden we hier weinig over.

Het heeft o.i. nochtans veel te maken met de kwaliteit van het Vlaams onderwijs: volgens sommigen

betekent de schaalvergroting een zegen, volgens anderen een groot gevaar voor de kwaliteit.

We lezen vandaag 10 oktober wel in het COC-blad ‘Brandpunt’ dat de katholieke onderwijskoepel van

plan is om in de komende jaren het oprichten van grote scholengroepen centraal te stellen in zijn

beleid. Het VSKO wil zo vlug mogelijk vrij grote scholengroepen oprichten. De voorbije twee jaar pakte de katholieke onderwijskoepel VSKO enkel uit met de vele zegeningen van de schaalvergroting – die als vanzelfsprekend werden voorgesteld. Voor een debat over de principes en voor kritische geluiden was er geen ruimte. Het gaat nochtans om een heel controversiële aangelegenheid. Een aantal bezorgde directeurs drukten alvast hun bezorgdheid uit in hun DIVO-bulletin van juni 2013. Ze vroegen zich af: “Wat zal de inbreng van directies in de ‘geabsorbeerde ’schoolbesturen nog kunnen en mogen zijn? Wat

zal de relatie van de pedagogisch gedreven en verantwoordelijke directeur/directieteam zijn ten opzichte

van de zich vernieuwend professionaliserende raden van bestuur?”

Nog niet zolang geleden twitterde rector Rik Torfs: schaalvergroting in het onderwijs leidt veelal tot vervreemding! Dat is ook precies wat we zelf hebben ervaren bij de schaalvergroting en fusies in het

hoger onderwijs. Nu Torfs onlangs lid werd van het VSKO-bestuur, hopen we dat hij daar die visie zal

verdedigen. Ex-premier Leo Tindemans schreef in 2000 in zijn memoires: “De kwaal van de mastodontscholen mag het onderwijs niet verder ondermijnen. Als deze ziekte tenminste nog kan worden

tegengehouden.“ Hij zinspeelde toen vermoedelijk vooral op de fusies in het hoger onderwijs. In 1995

protesteerden de scholen, het ACW, de CVP ... massaal en krachtig tegen het toenmalig schaalvergrotingsplanvoor het s.o. vanwege het duo Van den Bossche-Monard - een plan dat tot de ergernis vande scholen gesteund werd door een van de kopstukken van de Guimardstraat. Dit schaalvergrotingsplan was nochtans minder revolutionair dan het huidige. Men stelde in die tijd dat volgens het zogeprezen subsidiariteitsprincipe de verantwoordelijkheden op een zo laag mogelijk niveau moesten liggen. Dit principe wordt toegepast in het zo geprezen Fins onderwijs – met niet enkel kleinschalige scholen, maar ook kleinschalige en schoolnabije schoolbesturen. Wereldwijd prijst men de grote autonomie van de Finse scholen en leraars - wat er tot een grote betrokkenheid leidt.Het controversieel karakter van het schaalvergrotingsplan blijkt ook uit het feit dat de Vlaamse koepel van het stedelijk onderwijs en de koepel van het provinciaal onderwijs de invoering van grote scholengroepen

afwezen. Voor die onderwijsnetten is het ook niet realiseerbaar. Zij betreuren dat de

grote katholieke ’dialoogkoepel’ geen rekening wil houden met het feit dat de invoering van scholengroepeneen bedreiging voor hen betekent. In Nederland heeft de invoering van grote scholengroepenenorm veel beroering en kritiek veroorzaakt.

Volgens velen leidden die grote scholengroepen ook tot een aanzienlijke niveaudaling. Men probeert

er momenteel een aantal zaken weer recht te trekken, maar defusie b.v. blijkt moeilijker dan fusie.Als illustratie een paar getuigenissen. Onderwijsvrouw Joke Hermesen getuigt in Vrij Nederland van

1 februari 2014: "Zo overzichtelijk als de onderwijswereld vroeger was, zo ondoorzichtig is deze nu geworden. De scholen zijn de afgelopen decennia gefuseerd tot immense, duizenden leerlingen tellende

instituten, met, als we eerlijk zijn, voornamelijk nadelen en misstanden tot gevolg. In sommige regio’s hebben scholen ook een monopoliepositie gekregen, waardoor het aanbod is verschraald en

de keuzevrijheid is afgenomen. Door de schaalvergroting moesten er ook meerdere bestuurslagen

worden toegevoegd, die veel geld kosten en ook de verhoudingen en de algehele sfeer op school hebben

veranderd. De bestuurders, die zelden een klas van binnen zien, laat staan de leerlingen kennen,

bepalen het beleid, terwijl de leerkrachten daar amper invloed op hebben. Dat is vragen om moeilijkheden

en die zijn er dan ook in grote mate." Nog een getuigenis van Ton Lamers : ‘De laatste vijf jaar

werkte ik op een scholengemeenschap met 3.000 leerlingen en ongeveer 300 docenten. Hoewel de

directeur mijn lokaal dagelijks passeerde, hebben we elkaar nog nooit gesproken. De organisatie is

volgens bedrijfskundig model opgezet. Voor deze manager was ik slechts één werknemer van de vele.Hij had wel belangrijkere zaken aan het hoofd.”

1.2  Lieven Boeve over VSKO-hervormingsplan

In zijn interview met Brandpunt merken we dat ook Lieven Boeve als nieuwe directeur-generaal VSKO

enorm veel heil verwacht van schaalvergroting. Ook hij rept er met geen woord over de mogelijke gevaren.Wat Lieven Boeve er meedeelt over de schaalvergrotingsplannen is jammer genoeg ook

nog steeds vrij algemeen - net zoals dit nog steeds het geval is met de hervormingsplannen voor het

secundair onderwijs. Nu men deze plannen moet invullen, blijkt dat ook de Guimardstraat en andere

pleitbezorgers verstek laten gaan. Men mag de scholen, besturen ... eigenlijk niet vragen om vage

schaalvergrotingsplannen te beoordelen en al dan niet goed te keuren.

Reageren op vage plannen is moeilijk, maar als lid van school besturen en vanuit de eigen ervaring met

de schaalvergroting in het hoger onderwijs, maken we ons toch grote zorgen over de voortvarendheid

van het VSKO. We voelen ons verplicht om dringendeen aantal bedenkingen bij het interview in

Brandpunt te formuleren. Ze dragen wellicht bij tot een open debat – als daar nog ruimte voor is.

In het Brandpunt-interview stelt Boeve vooreerst:“Mastodontscholengroepen van 20.000 leerlingen

zijn niet de bedoeling. De schaal moet wel zo zijn dat je een aantal bestuurders kunt vergoeden als

professionals, een goed statuut voor vrijwilligers kunt realiseren en kunt zorgen voor een goede taakverdeling. Wellicht groeien een aantal directeurs door naar de functie van bestuurder.” Boeve rekent

blijkbaar op een aanzienlijke investering vanwege de overheid, op incentives. Dit lijkt ons niet realistisch,

tenzij men veel bespaart op lerarenambten.

We lezen wel graag dat Boeve geen mastodontscholengroepen wil, maar de overschakeling op groepen met b.v. een 7.000 leerlingen binnen één bestuur en vzw betekent toch een heel grote ingreep. We hebben dat zelf aan de lijve ervaren bij de fusies in het hoger onderwijs. De oprichting van de multi-sectorale hogescholen leidde er tot enorme verschuivingen tot heel veel nefaste gevolgen: tot een aantasting van de ziel van de scholen en van de bezieling bij veel docenten. In Nederland stellen we vast dat de zeven normaalscholen (PABO’s) die onafhankelijk gebleven zijn, veruit de hoogste kwaliteitsscore behalen bij doorlichtingen en over meer gemotiveerde docenten en centen beschikken. Ze hebben er ook geen last van de bureaucratie en zware overhead. Dit is geen toeval. Ook in Vlaanderen leidde de grootschaligheid tot een daling vanhet niveau van de opleidingen.

Het voornemen om te werken met betaalde professionals in de besturen roept ook tal van vragen op. De huidige directeurs verliezen veel van hun invloed. Als de professionals grotendeels het bestuur in eigen handennemen, wordt ook de verantwoordelijkheid van de huidige besturen en hun controlefunctie ten

aanzien van de dirigerende professionals uitgehold. Momenteel oefent het onafhankelijk bestuur de

controle uit op het functioneren van de directies. Straks zouden de betaalde bestuursleden niet enkel

een directiefunctie uitoefenen, maar tegelijk hun eigen directie-activiteit moeten controleren. Een

vermenging van de uitvoerende en controlerende functie, lijkt een gevaarlijke zaak. Het leidde in

Nederland b.v. tot veel financiële en andere misbruiken. We vragen ons ook af of je nog veel

vrijwilligers zal vinden binnen het bestuur die nog een beperkte rol willen spelen. En aangezien we nu

al weinig mensen vinden die de functie van directeur willen opnemen, vrezen we ook dat er

maar weinig kandidaten zullen zijn om de functie van CEO binnen grote scholengroepen op te

nemen. Het VSKO-plan is tevens gebaseerd op de mythe van de bestuurbaarheid van scholen (zie

punt 2.1). Het VSKO onderschat ook de gevolgen van het afdanken van duizenden verwilligers die nu

als lid van het bestuur e.d. betrokken zijn bij de scholen in de eigen omgeving.

In Brandpunt stelt Lieven Boeve verder: “We zullen ook over bijkomende middelen moeten beschikken

om de vernieuwde besturen te kunnen omkaderen en profesionaliseren zodat je voor de directeur meer

pedagogisch comfort kan verzekeren.” Binnen hogescholen met een omvang van b.v. een 6.000

studenten stellen we vast dat bij de fusies grote bestuurlijke koepels ontstaan zijn met heel veel

vrijgestelden en tussenlagen en de eraan verbonden enorme overhead. Binnen hogescholen met

een omvang van b.v. een 6.000 studenten stellen we vast dat bij de fusies grote bestuurlijke koepels

ontstaan zijn met heel veel vrijgestelden en tussenlagen en met een eraan verbonden enorme

overhead. Er zijn naar schatting momenteel tienmaal meer vrijgestelden dan vóór de hevorming.

Met een verwijzing naar de zgn. wet van Parkinson hebben we hier tijdig voor gewaarschuwd.

Die vele vrijgestelden binnen de stafdiensten moeten zich ook allen waarmaken. Dit leidt tot het opleggen van heel wat planlast aan de scholen en lectoren; en tot het uniformiserend opdringenvan pedagogische en andere aanpakken. Zo mochten Nederlandse nieuwlichters massaal hun evangelie over studentgestuurd onderwijs e.d.komen verkondigen, een vernedering voor de Vlaamse docenten en een aantasting van het niveau. Tegelijk werden ook de verantwoordelijkheid en autonomie van de vroegere directeurs van de opleidingen - ook de pedagogische autonomie - uitgehold. De afzonderlijke scholen verloren veel van hun identiteit, schoolcultuur en autonomie. Aangeziende regionale scholengroep-koepel je directe werkgever is, is het zich onttrekken aan de bestuurlijke en pedagogische richtlijnen van de koepel veel moelijker dan aan deze eventuele van vadertje staat of van moederhuis Guimardstraat.

Lieven Boeve pleit er verder voor om niveau-overschrijdend te werken. Hij stelt: “Ik heb de indruk dat de consensus om niveau-overschrijdend te werken stilaan aan het groeien is.” We vragen ons af of ditwel het geval is. Binnen schoolbesturen met zowel secundair als basisonderwijs stelt het basisonderwijs veelal vast dat het op vergaderingen van het bestuur e.d. vooral gaat om het s.o. en veel minder om de belangen en problemen van het basisonderwijs. Boeve stelt verder dat het niveau-overschrijdend werken belangrijk is“ zodat we op het einde van de rit één krachtdadig bestuur hebben datvoor een bepaalde regio het gewoon- en buitengewoon basis- en secundair onderwijs in één scholengroep organiseert.” Bij zo’n regionale operatie zullen heel veel scholen en directies betrokken zijn en zullen er ook veel betwistingen over de afbakening van de (rekruterings)regio’s ontstaan. Kleinere onderwijsnetten zullen dit ook niet graag zien gebeuren. Het lijkt ook niet aangewezen dat leerlingen en hun ouders vanaf de eerste dag van de kleuterschool aan een bepaalde scholengroepen merk gekluisterd worden.

1.3  Opzij, opzij, het VSKO heeft vreselijke haast

De grote haast waarmee de onderwijskoepel de schaalvergroting wil invoeren, doet me denken aan

een getuigenis van de Nederlandse leraar Hans ter Heijden: “Politiek Den Haag had bedacht dat er regionale opleidingencentra (roc's = hogere cyclus tso/bso) moesten komen. Onder het mom dat dan de

christelijke identiteit van de scholen kon worden gewaarborgd en dat er tegelijk 'doorlopende leerwegen'

konden worden gecreëerd', werd vlug een christelijk roc opgericht. Herman van Veens 'Opzij,

opzij, opzij, wij hebben vreselijke haast' werd het officieuze schoollied. Met de schaalvergroting groeide

er een waterhoofd aan management. De enveloppefinanciering bood het bevoegd gezag bovendien

de mogelijkheid om zelf financiële keuzes te maken. In prachtige nieuwe gebouwen kregen de

leerlingen echter steeds minder les.Veel vakkundige docenten verdwenen - mede als gevolg van de

wijze waarop het bestuur de lumpum (de enveloppe) besteedde. Dit alles trok een wissel op de

kwaliteit van het onderwijs Intussen werden bedrijfseconomen en marketeers, vaak niet gehinderd

door enige kennis van het onderwijs, ingevlogen om'targets' te halen, het onderwijs werd een 'product',

leerlingen werden klanten”.

We betreuren vooral dat er de voorbije twee jaar geen ruimte was voor een open gesprek over de

fusie-operatie en dat er nooit een expliciete afweging kwam van de voor- en de nadelen. Binnen ons

schoolbestuur en onze scholengemeenschap was er nog geen diepgaand gesprek over die schaalvergroting. We vrezen dat dit ook elders het gevalis. De nieuwe directeur-generaal van het VSKO beloofde bij zijn aantreden dat hij van plan was om veel meer de schoolbesturen bij het bestuur van het onderwijsnet te betrekken. We hopen dat dit het geval zal zijn.

We zouden ook wel eens willen nagaan wat de directeurs van de fusie-operatie vinden. We verwezen

in punt 1.1 al naar de kritische vragen van de DIVO-directeurs. Philip Brinckman, directiecomité

Jezuïetencollege Turnhout, getuigde: “Voor grote scholengroepen is er bij de achterban geen draagvlak.

De leerkrachten vrezen onduidelijkheid en chaos. Schoolbesturen van heel wat vrije scholen

zijn bezorgd dat hun pedagogisch project en dus ook de vrije keuze van onderwijs verloren gaat.

Bovendien is er geen wetenschappelijke onderbouw voor grote bestuurlijke entiteiten. Onderzoeken naar

de goede schoolgrootte, zowel uit economisch financieel als uit pedagogische oogpunt, verwerpen

unaniem supergrote schoolentiteiten van duizenden leerlingen. In te grote scholen(groepen) neemt de

sociale cohesie af. Wanneer dit cement afbrokkelt,neemt ook het welbevinden en dus ook de leermotivatie

af.Ook in Nederland komt men terug van de té grotescholengroepen. Je hoort meer en meer het woord

'defusie'. Ervaring en onderzoek wijzen uit dat megascholen meer nadelen opleveren dan voordelen,

niet alleen economisch, maar ook pedagogisch. Naast een financieel-economische en een

pedagogische reden, is er nog een derde argument. Omdat alle scholen binnen die grote scholengroep

zullen verplicht worden om één financieel beleid tevoeren, verliezen die scholen hun financiële autonomie

- de werkingsmiddelen worden immers in één pot gestopt. Hierin verschillen de nieuw op te richten

scholengroepen van de huidige scholengemeenschappen. De top van de piramide die over de

werkingsmiddelen beschikt, kan haar eigen directieven opleggen aan de lokale directies, die slechts

uitvoerders worden. Wie niet financieel autonoom is,kan geen eigen pedagogisch beleid voeren, inspelend op de concrete noden .”

1.4  Leren uit onderzoek en ervaringswijsheid m.b.t. grootschaligheid

Uit de ervaring met de fusies in het hoger onderwijszouden Lieven Boeve, zijn VSKO-bestuursleden en

wij allen heel veel kunnen leren – vooral ook over de vele nefaste gevolgen. We zouden ook veel kunnen

leren uit de ervaring met grootschalige scholengroepen in Nederland. Ook in de publicaties van

de onderwijs-expert J. Hattie vindt men tal van argumenten tegen de grootschaligheid in het onderwijs.

In Onderwijskrant nr. 168 formuleerden we al kritische standpunten omtrent grootschalige scholengroepen

met de eraan verbonden financiële eenmaking binnen één vzw, enveloppefinanciering e.d. Volgens ons wegen de vele nadelen niet op tegende voordelen. In voorliggende bijdrage nemen we

een aantal standpunten en getuigenissen van derden over schaalvergroting, fusies en grootschaligheid

op – vooral ook vanuit de ervaring met grote scholengroepen in Nederland. Het gaat hierbij zowel om conclusies uit studies van de gevolgen van de invoering van grote scholengroepen als om individuele getuigenissen.

2.   Prof. Edith Hooge over de gevaren vangrootschaligheid in het onderwijs

2.1  Oratie prof. Hooge over mythe van bestuurbare onderwijsorganisatie

Op 21 juni 2013 hield Edith Hooge haar oratie als bijzonder hoogleraar ‘Multi-governance of educational

organisations’ getiteld ‘Besturing van autonomie,over de mythe van bestuurbare onderwijsorganisaties’.

Hooge stelde hierin dat je onderwijs niet kunt besturen als een manager van een bedrijf.

‘Het onderwijsproces is immers ‘heel indirect, onvolkomen en moeilijk beheersbaar’.

Hooge hield een pleidooi voor een meer realistisch en vruchtbaar perspectief op onderwijsbestuur. Ze

pleitte o.a. voor een betere verbinding tussen onderwijsbestuur en werkvloer dan momenteel in grote

scholengroepen het geval is. ‘Het onderwijsbestuur zou moeten aansluiten bij de kennis, ervaring en

inzichten van diegenen die worden bestuurd: leraren, hun leidinggevenden, leerlingen, ouders en

andere lokale betrokkenen bij onderwijs. Het vertrouwen in het bestuurlijk vermogen en de integriteit

van onderwijsbestuurders is momenteel lager dan ooit. Door de mythe van de bestuurbare onderwijsorganisatie door te prikken staat de weg open voorde zoektocht naar een realistisch en vruchtbaarperspectief op onderwijsbestuur.”

2.2 Too big to succeed

In een essay over onderwijsbestuur met als titel:Too big to succeed, van 26 mei 2014 formuleerde

prof. Hooge heel wat kritiek op grootschalige scholengroepen.(Naast grote scholengroepen tref je in

Nederland nog relatief veel kleinschaligheid aan –het meest op het niveau van het basisonderwijs.)

We citeren een aantal belangrijke passages uit het essay van prof. Hooge. Ze vertrekt van volgende

vaststelling: “Iedereen voelt aan dat er in Nederland iets niet klopt aan de omvang van veel onderwijsorganisaties en hun besturen. Daarom wil ik er in dit essay aandacht aan besteden en vragen rondom bestuurlijke schaalgrootte ontrafelen. Laat ik eerst eens nagaan hoe de onderwijspolitieke discussie hierover verloopt.”Hooge: “Bij de discussies over de grote problemen met de bestuurlijke schaalgrootte werd de voorbijejaren in de onderwijspolitiek en in het onderwijsbeleid tot nu toe de nadruk gelegd op instrumentele zaken zoals de zorgvuldigheid en legitimiteit van schaalvergrotingsprocessen (zie de Wet fusietoets over het voortaan moeten laten goedkeuren van fusies door de overheid) en het versterken van dejuridische positie van ouders en personeel ten opzichte van bestuur en intern toezicht. Al jaren geleden werden door de Onderwijsraad (2008) alsdoor de minister (TK, 2008-2009) een aantal pijnpunten aan de orde gesteld:

*de groeiende afstand tussen onderwijsbestuurders & interne toezichthouders enerzijds en anderzijds de leraren, leerlingen en ouders;

*het risico van verlies van de menselijke maat; *en de stelling dat ouders en leraren hun weg beter zouden vinden naar een kleinbestuur.

In 2012 vroeg de commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis (2012, p. 68) er opnieuw aandacht voor en sprak zij zelfs over 'verweesd onderwijs', het gevolg van grootschaligheid). Deze zorgen vinden echter nog onvoldoende weerklank.Onterecht in mijn ogen, want als het bestuur zich loszingt van de onderwijspraktijk en de menselijke maat afneemt, staat dit de realisatie van goed onderwijs in de weg. Dit risico van 'too-big-to succeed' is een fundamenteel probleem.

2.3  Moeilijk te overzien & fragmentatie bestuur

Het gevaar van 'too-big-to-succeed' ligt in de vraagstukken van complexiteit en menselijke maat die

ontstaan als onderwijsbesturen (te) groot worden .Als de omvang toeneemt, wordt de te besturen

configuratie van organisatie en omgeving complexer waardoor het voor bestuurders, intern toezichthouders en andere betrokkenen bij het bestuur moeilijker is om alles te overzien. Zij kunnen het zicht kwijtraken op wat zich afspeelt tussen de hoofdrolspelers van het onderwijs op de scholen of

opleidingen, weten niet meer hoe de onderwijskwaliteit ervoor staat, hoe deze vorm krijgt en wordt

beleefd en of het wel de onderwijskwaliteit is die gewenst wordt. Ook wordt het lastiger om goed in te

spelen op dat wat zich in de omvangrijke en ingewikkelde (bestuurlijke) omgeving voordoet.

Daarnaast ligt (binnen het bestuur van grootschalige scholengroepen) fragmentatie op de loer: aparte

stafafdelingen voor financiën, ICT of kwaliteitsbewaking en de verschillende managementlagen, aanvankelijk opgericht om bestuur en management in goede banen te leiden en de onderwijspraktijk te ondersteunen, dijen uit en verworden tot bolwerken, waardoor het besturen er niet makkelijker op wordt.

2.4  Menselijke maat & betrokkenheid verdwijnen

Bij onderwijsbesturen van te grote omvang dreigt ook de menselijke maat verloren te gaan (Baggerman,

et al., 2011): nabijheid, benaderbaarheid en herkenbaarheid verdwijnen dan uit de organisatiecultuur.

De hoofdrolspelers van onderwijs kunnende onderwijspraktijk niet meer goed overzien,

herkennen zichzelf onvoldoende in de school ofopleiding en vinden het moeilijk hun eigen positie en